Niemand weet waar dit zal eindigen

Wat begon met zes landen, is straks wellicht een verband dat 34 leden telt. En niemand die weet in welke vorm zo'n Europa nog kan bestaan.

Europa verandert ingrijpend. De Europese Unie begint volgende week aan een grootscheepse uitbreiding, waarvan het einde onbekend is. Tegelijkertijd wordt de EU intern verbouwd zonder dat de Europese landen een duidelijk bouwplan hebben. Het is daarom onvoorspelbaar hoe de Europese Unie, die het leven van de Europeanen steeds meer is gaan bepalen, er in de toekomst uit zal zien.

De huidige EU begon in 1952 met zes landen als Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal. Op de puinhopen van de Tweede Wereldoorlog werden oude aartsvijanden, die het continent meer dan eens hadden verscheurd, economische partners. Nu telt de EU vijftien lidstaten. En volgende week, ruim tien jaar na het einde van de Koude Oorlog, besluiten de Europese regeringsleiders tijdens een top in Brussel waarschijnlijk dat er in 2004 in één klap tien lidstaten bij kunnen komen – grotendeels landen uit het voormalige communistische blok. De onderhandelingen met acht Oost-Europese landen plus Cyprus en Malta over toetreding tot de EU moeten in december op een topbijeenkomst in Kopenhagen plechtig afgesloten worden.

Maar het blijft niet bij die bundeling van 25 landen. Roemenië en Bulgarije hopen over enkele jaren ook onderhandelingen over toetreding te kunnen afsluiten. En het reusachtige Turkije wil van de EU een datum weten waarop onderhandelingen over een lidmaatschap kunnen beginnen. De Balkanlanden die enkele jaren geleden nog bloedige onderlinge oorlogen voerden, waardoor de EU met vluchtelingen werd overstroomd, hebben op langere termijn het EU-lidmaatschap in het vooruitzicht gekregen. De Oekraïne heeft gezegd het EU-lidmaatschap te willen aanvragen. Brussel moedigt dat niet aan, maar in kandidaat-lidstaat Polen wordt het geen wereldvreemde gedachte gevonden. De EU kan ten slotte 34 lidstaten tellen. Of nog meer. Waar de uiteindelijke grens van de EU loopt, is nooit afgesproken.

In Brussel wordt al verbouwd om aan vergadertafels ruimte voor vertegenwoordigers van meer dan de huidige vijftien landen te maken. Volgend jaar wonen de ministers en diplomaten van de kandidaten zonder stemrecht de EU-vergaderingen reeds bij. Wanneer alle Europese parlementen met de toetredingsverdragen instemmen, worden de `nieuwe landen' in 2004 volwaardig lid. Als met 25 aanwezigen iedereen vijf minuten het woord voert, duurt de kortst denkbare EU-vergadering vanaf volgend jaar ten minste twee uur. Wat zulke grote gezelschappen betekenen voor de EU-besluitvorming is duister.

De EU gaat uitbreiden zonder zich daarop goed te hebben voorbereid. En toch is daarvoor wel alle tijd geweest. De Europese regeringsleiders besloten al in 1992 in Lissabon tot de uitbreiding van de EU met Oost-Europese landen. Na de ineenstorting van het communisme wilden ze met die keus voorkomen dat Oost-Europa een gebied van instabiliteit werd, zoals dat met de Balkan het geval was. Net als eerder bij Griekenland na het kolonelsregime van begin jaren zeventig en Spanje na het Franco-tijdperk, zou de EU in Oost-Europa democratie en welvaart brengen. Net als die democratie zou ook die welvaart in het belang van de bestaande EU zijn, omdat een enorme markt ontsloten zou worden. Dat laatste profijt van de uitbreiding heeft de EU al geïncasseerd, omdat de Oost-Europese douanebelemmeringen voor EU-producten grotendeels zijn verdwenen.

Al in 1992 waarschuwde de toenmalige voorzitter van de Europese Commissie, Jacques Delors, dat de EU hervormd moest worden om nieuwe lidstaten te kunnen opnemen. De werkwijzen van Commissie, Europees Parlement, de Raad van Ministers en de Europese Raad van regeringsleiders waren geschikt voor een EU van zes, tien, twaalf of desnoods vijftien lidstaten, maar niet van vijfentwintig of meer. De Europese regeringsleiders schoven het probleem voor zich uit.

De Duitse CDU-bondsdagleden Karl Lamers en Wolfgang Schäuble waren de eersten die met de later in vele vormen herhaalde gedachte kwamen om de EU in twee groepen landen te verdelen: een ver geïntegreerde groep landen en een groep achtergebleven landen, waarvoor de deur altijd zou blijven openstaan. Het bleef een studeerkamerproject. De euro, waar niet alle EU-landen aan meedoen, is geen voorbeeld van tweedeling op een beperkt terrein, omdat de ministers van Financiën van de hele Europese Unie het officiële beleid bepalen.

De regeringsleiders vonden in 1997 tijdens de top van Amsterdam voor de meeste problemen geen oplossing. Ze schoven de zaken door naar de top van Nice in 2000. Ook daar werden ze niet opgelost. Lidstaten hielden bij belangrijke besluitvorming vast aan hun vetorecht. Dat maakt de kans groot dat bij een uitgebreide EU altijd wel iemand reden heeft een besluit te torpederen. Beperking van de omvang van de Commissie is als vraagstuk naar 2010 opgeschoven, zodat na de uitbreiding alle landen een eurocommissaris kunnen blijven leveren.

Over de machtsverdeling tussen de lidstaten in de Raad van Ministers en in het Europees Parlement leek na vier dagen onderhandelen 's morgens om vijf uur een akkoord te zijn gevonden. Dat was gebaseerd op een rekensom die uitging van de veronderstelling dat de EU tot 27 lidstaten zou uitbreiden. Nu het ernaar uitziet dat de EU in 2004 25 lidstaten telt, is er opnieuw getouwtrek over de berekeningsmethode waarmee het akkoord van Nice op dit kleinere aantal landen toegepast kan worden.

In 2004 gaan de Europese regeringsleiders een nieuwe poging doen om het eens te worden over een nieuw verdrag van de EU. Dan zullen ze met hun nieuwe Oost-Europese collega's aan tafel zitten. En bestaat de EU uit een verzameling landen die zowel wat betreft hun democratische tradities als hun economieën meer uiteenlopen dan ooit eerder het geval was. Tussen het rijkste en het armste land van de EU is de verhouding momenteel 1 : 2,5 (uitgedrukt in bruto binnenlands product). Na de uitbreiding wordt die verhouding 1 : 5.

Voor dat nieuwe verdrag wordt op het ogenblik een ontwerp gemaakt door de Europese conventie, waar vertegenwoordigers van nationale regeringen en parlementen, van het Europees Parlement en van de Europese Commissie overeenstemming proberen te vinden over de bevoegdheden van de EU. Ook vertegenwoordigers van de kandidaat-landen praten daar mee. Die conventie onder leiding van de Franse oud-president Valéry Giscard d'Estaing wil formuleringen vinden die de meningsverschillen over wat de EU zou moeten zijn min of meer overbruggen.

De Europese integratie is al vijftig jaar aan de gang, maar over wat de EU uiteindelijk moet worden zijn de landen het nooit eens geworden. De EU heeft er in belangrijke mate toe bijgedragen dat na de Tweede Wereldoorlog de politieke machtsstrijd in Europa vreedzaam is verlopen. Bovendien heeft de economische integratie Europa welvaart gebracht. Maar het is altijd een zoeken gebleven naar compromissen tussen de Europeanen die uiteindelijk een federaal Europa willen bereiken en degenen die een samenwerking willen tussen zoveel mogelijk onafhankelijke Europese staten.

Daardoor is de structuur van de EU zo ingewikkeld: bij sommige kwesties is er een gemeenschappelijk Europees beleid, bij andere zaken hebben de nationale hoofdsteden het voor het zeggen en bij weer andere gevallen is er zowel gemeenschappelijk beleid als een vetorecht voor de lidstaten. Minder ingewikkeld lijkt Europa in ieder geval niet te worden. Daartoe dragen nieuwe lidstaten bij die na het communistische tijdperk hun onafhankelijkheid bijzonder koesteren. Maar ook de oude lidstaten, die de Europese Commissie steeds minder beschouwen als de instantie die het algemene Europese belang vertegenwoordigt, leveren daarbij hun aandeel.

Europa verandert. Na de uitbreiding wordt Rusland een belangrijker buur met zelfs de enclave Kaliningrad binnen de EU. De kans is groot dat de EU Cyprus als nieuwe lidstaat opneemt, terwijl op het noordelijke deel van het eiland met een niet erkende Turks-Cypriotische regering Turkse troepen zijn gelegerd. Cyprus buiten de deur houden zolang geen einde is gemaakt aan de deling van het eiland kan niet. Griekenland zou in zo'n geval de hele uitbreiding van de EU met een veto blokkeren. Niet doorgaan van de uitbreiding zou Europa in een grote politieke crisis storten.

Het vertrouwen tussen Oost- en West-Europa zou zwaar worden aangetast. Alles wat al bereikt is bij de voorbereiding – afbraak van douanetarieven, aanpassing van wetgevingen – zou op het spel worden gezet. Dat zou grote negatieve gevolgen kunnen krijgen voor zowel de economie in de EU als in de huidige kandidaat-landen. De bereidheid van de bevolking van kandidaat-landen om met het uitzicht op EU-lidmaatschap opofferingen ten behoeve van hervormingen te doen, zou snel kunnen eindigen. De EU zou niet langer als stabiliserende factor voor Oost-Europa fungeren. Conflicten over onder meer de behandeling van minderheden, die mede dankzij EU-inspanningen de afgelopen jaren zijn bezworen, zouden weer kunnen oplaaien. Dat zou de toekomst van de EU nog onzekerder maken dan zij nu al is.

    • Ben van der Velden