EU-uitbreiding vraagt om een Europees referendum

Het feit dat de Ieren vandaag het lot van het Verdrag van Nice, en daarmee van de uitbreiding van de Europese Unie, bepalen, heeft iets ondemocratisch. Beter is het als alle Europeanen zich over Europese kwesties uitspreken, vindt Steven Everts.

Het wordt tijd dat pro-Europeanen de onaangename waarheid onder ogen zien dat de Europese Unie een ernstig legitimiteitsprobleem heeft. De meest overtuigende stelling van de anti-Europeanen is dat de EU een elitair project is waarop `de mensen' nagenoeg geen invloed hebben. `Brussel' is volgens hen belust op macht en heeft geen voeling met de zorgen van de gewone kiezers. Het tegenargument dat er vrijwel niets in de EU gebeurt zonder de instemming van democratisch gekozen regeringen is wel juist – maar weet niet te overtuigen.

Ook het rechtstreeks gekozen Europees Parlement speelt een beslissende rol in het toezicht op de EU-wetgeving – maar vrijwel niemand ziet het EP als het bolwerk van de Europese democratie. Zolang de burgers van Europa geen directe rol, hoe klein ook, in de vormgeving van de toekomst van de EU kunnen spelen, zal de lokroep van de anti-Europeanen bekoorlijker en vernietigender worden.

Sommige lidstaten hebben al referenda over Europese kwesties gehouden. Denk aan de stemmingen in Oostenrijk, Finland en Zweden voordat ze in 1995 lid van de EU werden. In september 2000 stemde Denemarken tegen aansluiting bij de euro. En de kandidaten voor de volgende uitbreidingsronde zijn allemaal van plan referenda te houden over de toetredingsverdragen. Dat zijn goede voorbeelden van rechtstreekse betrokkenheid van burgers bij de beslissing over of de bekrachtiging van belangrijke Europese kwesties. Wezenlijk is dat er een direct verband bestaat tussen de kiezers en de mensen op wie de uitkomst van het referendum van invloed is. Als de Polen volgend jaar tegen toetreding stemmen, zal Polen geen lid van de EU worden. Maar als de andere kandidaten wel voor het EU-lidmaatschap stemmen, zullen die nog altijd toetreden, zodat het uitbreidingsproces volgens plan zal doorgaan.

De Ierse referenda over het Verdrag van Nice, dat de EU op de uitbreiding voorbereidt, liggen lastiger. Daarbij geldt een wanverhouding tussen de mensen die stemmen – het Ierse volk – en de mensen op wie de uitkomsten van invloed zijn – de burgers van de huidige EU plus de toetredende landen. Als de Ieren opnieuw `nee' stemmen, moet het verdrag van Nice op de schroothoop. Of de Ieren daarmee `slechte Europeanen' zouden zijn, doet niet terzake. Er is veel bezwaarlijks aan het Verdrag van Nice en desondanks zou de uitbreiding heel goed door kunnen gaan. Maar het heeft iets ondemocratisch als ongeveer 4 miljoen mensen beslissen over de politieke toekomst van 430 miljoen. Een mogelijk Oostenrijks referendum over de uitbreiding zou om dezelfde redenen onaanvaardbaar zijn. De regel dient te zijn dat nationale electoraten over nationale kwesties stemmen (zoals verandering van de munt of van de abortusregels), terwijl alle Europeanen over Europese kwesties stemmen.

Hoe zou een Europees referendum in de praktijk werken? Op het ogenblik bespreekt de Europese Conventie fundamentele vraagstukken aangaande het doel en de institutionele opzet van de EU. Na de uitbreiding van 2004 zullen de lidstaten een ronde van taaie onderhandelingen ingaan – die misschien wel op een nieuw verdrag van Rome uitdraait. De verwachting is dat dit constitutionele verdrag uit twee delen zal bestaan. In het eerste deel zal het hoofddoel van de EU worden uiteengezet, samen met de fundamentele taken en bevoegdheden van de instellingen. Het tweede deel zal gedetailleerde bepalingen bevatten over allerlei beleidsterreinen van de EU. De reden om de verdragen op te splitsen is een stroomlijning van toekomstige herzieningen. Een wijziging van het tweede deel zou niet meer gepaard gaan met ingewikkelde ratificatieprocedures, maar alleen de instemming van de lidstaten vergen.

De totstandkoming van dit constitutionele verdrag zal een uiterst belangrijk moment in de geschiedenis van Europa worden. Het zal de politieke oprichting van de nieuwe, vergrote EU zijn. Nadat de regeringen het over de nieuwe tekst eens zijn geworden, zou het verstandig zijn het eerste deel van het verdrag in een Europees referendum aan de bevolking voor te leggen. De geldigheidsdrempel zou bij dat referendum hoger moeten zijn dan de gebruikelijke vijftig procent, misschien wel tweederde van de uitgebrachte stemmen.

Om te onderstrepen dat de EU een unie van volken en lidstaten is, zou bovendien een `dubbele meerderheid' nodig zijn. Concreet betekent dit dat tweederde van de bevolking van de EU en tweederde van de lidstaten het verdrag zouden moeten steunen. Een Europees referendum zou uiteraard niet uitsluiten dat afzonderlijke regeringen onderhandelen over uitzonderingen op het gemeenschappelijk beleid, zoals Denemarken heeft gedaan over de Europese defensie of Engeland over de euro.

Sommige critici zullen betogen dat een Europees referendum de weegschaal ingrijpend doet doorslaan ten gunste van het federalistische kamp. Zij zullen beklemtonen dat de nationale regeringen hun soevereiniteit moeten behouden – en daar nog aan toevoegen dat de gedachte van een Europese demos een hersenschim is. Maar een Europees referendum zou pas moeten plaatsvinden nadát de lidstaten het over een nieuw verdrag zijn eens geworden. Zo zou geen enkel land iets worden opgedrongen waarmee niet eerst zijn eigen regering akkoord was gegaan. Wat de soevereiniteit betreft, het spreekt vanzelf – tenminste sinds de Franse Revolutie – dat die uiteindelijk bij het volk berust, niet bij regeringen. Ten slotte zou de organisatie van een referendum over de EU bevorderlijk zijn voor het ontstaan van een pan-Europees politiek debat. Dat zou een eerste stap zijn naar een Europese demos.

Andere critici zullen waarschuwen voor de risico's die eraan kleven. Stel dat de bevolking van Europa `nee' stemt? Natuurlijk zou een nederlaag bij een referendum een enorme klap zijn voor de EU. Maar als het onmogelijk blijkt om genoeg steun van het volk te krijgen, moet dat betekenen dat er iets ernstig mis is met de EU. In dat geval horen de politieke leiders terug te gaan naar de tekentafel. In elk geval zou het besef dat de Europese burgers over het nieuwe verdrag gaan stemmen de leiders aansporen om met een aantrekkelijke en begrijpelijke tekst te komen. Gelet op de povere resultaten van de laatste topontmoetingen, zou deze extra stok achter de deur wel goed zijn.

Het is mogelijk dat het referendum er in de Unie als geheel doorkomt, maar dat de kiezers in één land het verdrag toch afwijzen – ondanks de aanbeveling van hun eigen regering. De EU als zodanig zou daardoor niet worden aangetast, maar de regering in kwestie zou vervolgens moeten beslissen of ze al dan niet het constitutionele verdrag wil blijven steunen. Zo ja, dan zou ze binnen een vastgestelde tijd – bijvoorbeeld twee jaar – een tweede stemming moeten zien te winnen.

Of ze zou nieuwe onderhandelingen inzake haar verhouding tot de EU moeten aangaan. Praktisch gesproken zou dit vermoedelijk neerkomen op aanvaarding van het lidmaatschap van de Europese Economische Sector – zoals Noorwegen: binnen de gemeenschappelijke markt maar zonder enige stem in de bepaling van de regels – of op algehele terugtrekking. Dit scenario legt de nadruk op de risico's, maar zal zich waarschijnlijk niet voltrekken. Het eerste deel van het verdrag zal immers niet zo omstreden zijn.

Het positieve van een breed `ja' in de Unie zou de louterende werking ervan zijn. Het zou bevestigen dat de integratie van de EU een diepgaand politiek proces is. Het zou de EU een hoognodige dosis zelfvertrouwen geven. En het zou voor eens en altijd de mythe ontzenuwen dat de EU de mensen eigenlijk tegen hun wil wordt opgelegd.

Steven Everts is verbonden aan het Centre for European Reform in Londen en leidt het Transatlantische Programma.

    • Steven Everts