Een `slim' pact is ook niet alles

`Dom' noemde voorzitter Prodi van de Europese Commissie gisteren het stabiliteitspact dat toeziet op begrotingsdiscipline van de eurolanden. Een slimmer pact kan, maar daarmee wordt het wel controversiëler.

Kan het Stabiliteitspact `slimmer' worden gemaakt? Die vraag hangt in de lucht nu voorzitter Prodi van de Europese Commissie de `domheid' van het pact aan de kaak heeft gesteld. Prodi hekelde vooral de rigiditeit van het stelsel dat in de eurozone begrotingsdiscipline moet handhaven.

In het Stabiliteitspact hebben de landen die meedoen aan de euro al in 1997, in Dublin, afgesproken dat zij streven naar een begrotingssaldo dat in balans is. Vervolgens mag het saldo variëren, met soms een overschot in economisch goede tijden, en een tekort in mindere tijden.

Voorwaarde is dat zij nooit een tekort hebben dat groter is dan 3 procent van het bruto binnenlands product. Gebeurt dat in een lidstaat wel, dan kunnen de andere landen met gekwalificeerde meerderheid besluiten een excessief-tekortprocedure in werking te stellen waarbij maatregelen worden geëist de begroting weer op orde te krijgen. Lukt dat niet, dan kunnen op termijn boetes volgen die oplopen tot 0,5 procent van het bruto binnenlands product. Voor Nederland zou dat, ter illustratie, in theorie neerkomen op een boete van ruim 2 miljard euro.

In het pact zit in principe voldoende flexibiliteit, maar er is één voorwaarde: dat alle landen beginnen vanuit een begrotingssaldo dat in evenwicht is. Dat is niet het geval. Nog lang niet alle eurolanden hadden hun saldo in balans, toen de conjuncturele dip vorig jaar toesloeg. Dat betekent dat de verslechtering van hun begrotingssaldo al snel inhield dat de grens van 3 procent wordt genaderd. In het geval van Portugal is vorig jaar de 3 procent al overschreden. De Duitse minister van Financiën, Eichel, gaf woensdag toe dat Duitsland dit jaar de grens zal overschrijden.

Duitsland, het land dat in de persoon van de toenmalige minister van Financiën Waigel in 1997 de vader was van het stabiliteitspact, blijkt nu het eerste grote euroland dat over de schreef gaat.

Veel landen die zouden moeten bezuinigen om een te snel oplopend tekort tegen te gaan, doen dat op dit moment onvoldoende. Frankrijk veroorzaakte vorige maand deining door een door president Chirac beloofde lastenverlichting in 2003 door te zetten, waardoor het afwijkt van het pad dat het had moeten belopen om de begroting in 2004 in balans te brengen. Minister van Financiën Mer onderstreepte daarna dat de begroting een `nationale aangelegenheid' blijft. En bracht daarmee een diepe wond toe aan het pact. Nadat de Europese Commissie als antwoord op de begrotingsproblemen van Italië, Portugal, Duitsland en Frankrijk al stelde dat het tijdpad van 2004 voor de begrotingsbalans zou worden opgeschoven naar 2006, gaf Commissievoorzitter Prodi het stabiliteitspact gisteren de coupe de grace. Hij noemde het pact in een vraaggesprek met de Franse krant Le Monde `dom' en `rigide'.

Kan het pact slimmer? Er zijn alternatieven denkbaar. Een idee dat al enige tijd circuleert is om niet meer te kijken naar de feitelijke tekorten, maar naar zogenoemde `structurele' tekorten. Dat gaat in grote lijnen zo. Eerst wordt gekeken naar de conjuncturele toestand van de economie van een land. In hoeverre, is de vraag, presteert de economie boven of juist onder het gangbare groeitempo? Zakt de groei – voor korte of langere tijd – onder wat er potentieel mogelijk is, dan onstaat er een output gap. Begrotingen zijn gevoelig voor de conjunctuur. In slechte tijden lopen de belastingontvangsten terug, en lopen de sociale uitgaven op. Het feitelijke tekort op de begroting wordt dan groter. Als echter wordt gecorrigeerd voor de conjuncturele fase, met behulp van het bovengenoemde output gap, kan het zo zijn dat de begroting er `structureel' helemaal niet zo slecht voor staat. Dat geldt ook voor conjunctureel gunstige tijden: terwijl Nederland bijvoorbeeld in 2001 een klein begrotingsoverschot had, was dat vooral te danken aan het feit dat de economie een paar jaar achtereen ver boven zijn potentieel was gegroeid. `Structureel' had Nederland in 2001 al een flink tekort.

Het kijken naar structurele begrotingssaldi is in beginsel een objectievere methode dan het beoordelen van landen op hun feitelijke begrotingssaldi. Maar daarmee houdt de objectiviteit ook op. Er zijn simpelweg te veel schattingen nodig. Hoe hoog is de potentiële groei van een land? Het antwoord daarop is nodig om de output gap te kunnen berekenen. Methodes variëren. Er zijn diepgaande calculaties die ruwweg aansturen op een ideaaltempo, dat een evenwicht schept tussen het optreden van prijsdruk bij te hoge, en werkloosheid bij te lage groei. Eenvoudiger, en de laatste tijd gangbaarder, is het loslaten van statistische middelingsmethodes (filters) op de gerealiseerde groei van de afgelopen jaren.

Feit is dat verschillende methodes ook verschillende resultaten opleveren, waardoor er verschillende output gaps uit de calculaties rollen. Met de conjunctuurgevoeligheid van de begrotingen is het logischerwijs net zo. G. Zanni van de zakenbank Credit Suisse First Boston laat bijvoorbeeld zien dat de Europese Commissie over 2001 stelde dat de Italiaanse begroting voor 0,1 procentpunt van het bbp werd beïnvloed door de conjunctuur van dat moment. De OESO kwam voor Italië in dat zelfde jaar op een conjunctuurgevoeligheid van 0,8 procentpunt.

Zo is het berekenen van `structurele' begrotingssaldi als alternatief voor de `feitelijke' begrotingssaldi, een recept voor diepgaande onenigheid over methodes en interpretaties. Van een objectieve inschatting komt dan weinig meer. Het `domme' stabiliteitspact waar Prodi het over heeft, is rigide. Maar een slim stabiliteitspact zou al snel ongrijpbaar worden.

Stel dat de eurolanden op dit moment daadwerkelijk zouden worden beoordeeld op hun structurele saldi. Zou dat wat veranderen? Nauwelijks. Duitsland en Portugal zouden op meer coulance mogen rekenen, aldus de calculaties van CSFB, omdat hun structurele tekort flink lager is dan hun feitelijke tekort. Maar Frankrijk en Italië hebben een structureel begrotingstekort dat gelijk of zelfs hoger is dan hun feitelijke tekort.

Dat heeft er voor een belangrijk deel mee te maken dat de huidige economische terugval helemaal zo hevig niet is. Euroland maakt technisch gezien geen, of een zeer ondiepe, recessie door.

Zo bezien geeft het kijken naar structurele begrotingstekorten overigens wel een veelzeggende conclusie. Het stabiliteitspact wankelt onder de huidige omstandigheden al. Het pact zou al lang en breed gesneuveld zijn als er een écht diepe recessie zou hebben plaatsgevonden.

    • Maarten Schinkel