Laat de bouw van Europa niet aan anderen over

Door een afwachtende houding aan te nemen in het debat over de toekomstige inrichting van Europa schaadt het kabinet het Nederlandse belang, vinden L.A. Geelhoed en H. Hijmans.

Europa in de steigers. Deze titel gaf het kabinet aan zijn notitie over de inbreng van de Nederlandse regering in de Europese Conventie. Maar uit de tekst blijkt dat volgens het kabinet een enkel verfje hier en daar zou volstaan en die steigers overbodig zijn.

In een hoofdartikel in deze krant werd opgemerkt dat Nederland zich beperkt tot afwachten en erbij blijven. Die kritiek is nog mild. In feite beperkt de Nederlandse inbreng zich louter tot afwachten. Het kabinet neemt terecht waar dat Europa in de steigers staat, maar laat het bouwen over aan anderen, die wel ideeën hebben over de toekomstige structuur van Europa. Kennelijk houdt de `visie' op Europa van het kabinet in: behoud het bestaande, voorkom dat Brussel zich meer toeëigent, en denk niet na over wat spelers elders in Europa willen. De regering ontkent de veranderingen die plaatsvinden en doet daarmee niet mee met de gedachtevorming die in de Europese Unie plaatsvindt.

Hiermee plaatst de regering Nederland aan de kant.

Dat mag. Een regering heeft het volste recht weinig ambities te koesteren voor de Nederlandse rol in Europa en voor de rol van Europa zelf. Maar de vraag is of met deze opstelling het doel wordt bereikt dat de notitie zegt na te streven: de behartiging van het Nederlandse belang. In het verleden heeft Nederland als mede-oprichter van de Europese Gemeenschap vaak een prominente rol gespeeld in de debatten over veranderingen in de Europese samenwerking. Hiermee heeft Nederland dat het gezien zijn omvang niet van macht moet hebben steeds behoorlijke invloed kunnen uitoefenen.

Er vinden op dit moment zulke ingrijpende veranderingen plaats dat kleine aanpassingen van de bestaande structuur van de Europese Unie niet meer volstaan. Daarover wordt in de Conventie gediscussieerd. Ook voor de Nederlandse regering is een fundamentele bezinning onontkoombaar. Het kabinet zwijgt in alle toonaarden over taken en structuur van de Unie, maar elders gaat de gedachtevorming snel. Het Franse Conventielid Badinter kwam bijvoorbeeld met een heuse proeve voor een Europese grondwet, onder andere gebaseerd op de uitgebreide discussies naar aanleiding van eerdere Duitse voorstellen voor een federaal Europa.

Het idee van een Europese grondwet kan niet worden afgedaan met een paar obligate zinnen, zoals de kabinetsnotitie doet. Hetzelfde geldt voor de grondrechten die nu in het (niet bindende ) Handvest zijn opgesomd en die in de Europese grondwet zouden kunnen komen. Het kabinet zegt dat die grondrechten niet mogen worden ,,tot materieel EG-recht waaruit directe aanspraken van burgers jegens de overheid kunnen voortvloeien''. Maar de Conventie ontwikkelt zich juist in een richting waarin een grondwet zonder grondrechten ondenkbaar is. En grondrechten die in een grondwet staan leiden per definitie tot aanspraken van de burger.

Bij deze afwachtende houding zijn de paar voorstellen die het kabinet wél doet voornamelijk gericht op beperking van de rol van Europa. Zo wordt het idee omhelsd van een `ontvankelijkheidsdebat' in de Raad van Ministers, waarmee kan worden bereikt dat de Europese Unie zich niet nodeloos met onderwerpen bemoeit. Verder doet het kabinet enkele beperkte voorstellen die de rol van de nationale parlementen bij de besluitvorming moeten vergroten.

Wil een land als Nederland de invloed die het kan hebben in de Europese besluitvorming benutten, dan zal het moeten meedenken, niet bijna iedere verandering moeten afwijzen, en alternatieven moeten aandragen die zijn gebaseerd op een duidelijke Nederlandse visie. Er zijn vijf aanleidingen om opnieuw na te denken over de institutionele structuur van de Europese Unie.

1. Uitbreiding

Door de uitbreiding van de Europese Unie komt de toch al kwetsbare besluitvormingscapaciteit van de Unie onder druk te staan. Wil de Unie bij 25 lidstaten of meer niet worden verlamd dan zal, nog meer dan nu het geval is, meerderheidsbesluitvorming regel moeten worden.

De Nederlandse regering is daarbij erg terughoudend en vindt dat bijvoorbeeld op het terrein van de strafrechtelijke samenwerking de huidige intergouvernementele aanpak (met de unanimiteitsregel) goeddeels overeind moet blijven. Ook zal er een visie moeten worden ontwikkeld op verbetering van de besluitvormingsprocedures binnen de Europese Unie, want die zijn nu niet transparant, veelvormig en soms onderling tegenstrijdig.

Het gegeven dat nieuwe lidstaten in economisch opzicht vaak ver achterliggen, heeft eveneens gevolgen voor de toekomstige structuur van de Europese Unie, want mechanismen voor welvaartsgroei in de nieuwe lidstaten zullen een prominente rol spelen.

Een derde opgave betreft het toezicht van Europese instellingen op de uitvoering van Europees beleid in die nieuwe lidstaten waar democratische en rechtsstatelijke tradities tekortschieten. Versterking van die toezichtsstructuur of rechtshandhaving op Europees niveau is geen vanzelfsprekende uitkomst, maar er moet wel over worden nagedacht.

2. Positie op mondiaal niveau

Een uitgebreide Europese Unie, met daarbinnen een voltooide economische en monetaire unie, is een economisch blok dat qua omvang en gewicht de Verenigde Staten benadert. De rol die de Unie op mondiaal niveau speelt, is daar in het geheel niet mee in overeenstemming, en de grotere lidstaten nemen die rol maar zeer ten dele over. Europa dreigt irrelevant te worden. Dit speelt niet alleen bij de tweede EU-pijler inzake het buitenlands en het veiligheidsbeleid, maar ook op andere terreinen: een euro die naar buiten toe van niemand is, leidt een hachelijk bestaan.

3. Verdeling bevoegdheden

Over de bevoegdhedenverdeling tussen de Unie en de lidstaten is de regeringsnotitie politiek zo correct dat niemand zich daaraan een buil kan vallen. Zij wijst een bevoegdhedencatalogus voor de Unie – naar Duits voorbeeld, maar zeer omstreden bij de andere lidstaten – af, en onderschrijft het subsidiariteitsbeginsel (wat nationaal kan moet ook nationaal blijven).

Maar het `ontvankelijkheidsdebat' dat het kabinet hierover wil voeren in de Raad van Ministers, is een ineffectief en onjuist instrument. Welke bevoegdheden de Unie moet uitoefenen en welke bevoegdheden de lidstaten, wordt van geval tot geval beoordeeld. Dat gebeurt op basis van de inhoud van de voorgestelde maatregelen in het licht van de maatschappelijke en economische omgeving. Inhoud en ontvankelijkheid zijn bij de besluitvorming niet goed te scheiden. Bovendien zijn de bevoegdheden van de Unie en de lidstaten niet tegengesteld, maar vullen ze elkaar juist aan. Op het gebied van de Economische en Monetaire Unie vormen de actuele discussies over de toepassing en naleving van het Stabiliteitspact een goed voorbeeld van aanvullende bevoegdheden: de lidstaten en de Europese Unie moeten gezamenlijk zorgen voor een goed begrotingsbeleid. In de kabinetsnotitie komt de term aanvullende of complementaire bevoegdheden zelfs niet voor.

4. Vrij verkeer van personen

De opheffing van de interne grenscontroles leidt binnen de Europese Unie tot de vorming van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Zo'n ruimte kan moeilijk bestaan zonder gemeenschappelijk immigratiebeleid. Immers, asielzoekers of andere al dan niet legale immigranten zullen in die lidstaat trachten binnen te komen waar de regels het meest soepel zijn. En eenmaal binnen kunnen zij vrijelijk binnen de EU reizen en verblijven. In de verdragen van Maastricht en Amsterdam zijn al de nodige bevoegdheden gecreëerd voor zo'n gemeenschappelijk beleid.

Maar de huidige stand van het recht is rafelig en ondoorzichtig, en de rechtsbescherming schiet tekort. Het toezicht hierop door het Hof in Luxemburg is niet adequaat. De lidstaten hebben op dit terrein te weinig bevoegdheden toegekend aan de Europese rechter. Prejudiciële vragen aan het Hof kunnen alleen worden gesteld door de hoogste nationale rechter. Gevolg hiervan is dat de burger pas na heel lang procederen zijn rechten kan kennen, terwijl besluiten waarbij de openbare orde en de binnenlandse veiligheid in geding zijn, helemaal van de prejudiciële bescherming zijn uitgesloten. Hierdoor staat het bestaande EU-recht op gespannen voet met het rechtsstatelijke beginsel van toegang tot de rechter.

Ten onrechte besteedt de Nederlandse regering nauwelijks aandacht aan deze vraagstukken en komt zij niet met alternatieven voor de bestaande situatie.

5. Democratie en rechtsstaat

Het kabinet zet in op versterking van de rol van de nationale parlementen. Terecht wijst het op de rol bij de voorbereiding van Europese regelgeving. Alleen in die fase kan reëel invloed worden uitgeoefend. Hiermee richt het kabinet zich op het democratisch deficit dat bestaat in de relatie tussen de Unie en de lidstaten, het verticale deficit. De nationale parlementen hebben weinig te zeggen over de besluitvorming op Europees niveau. Maar er is een tweede democratisch tekort, het horizontale tekort op het niveau van de Unie zelf. Al is dat tekort minder groot dan vaak wordt gedacht – het Europees parlement hééft bevoegdheden – het blijft nodig die bevoegdheden duidelijker te regelen. Dit betreft de bevoegdheden van het Europees Parlement als medewetgever, maar ook bij de controle van de Europese Commissie. Dit horizontale tekort is voor de Nederlandse regering nauwelijks een item.

Het kabinet onderkent het probleem van gebrekkige invloed van het nationale parlement, maar zegt dat zulks vooral niet mag leiden tot een instelling van nationale parlementariërs op Europees niveau. Andere alternatieven, zoals een `Tweede Kamer' bij het Europees Parlement, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten (een Bundesrat op Europees niveau), komen al helemaal niet aan de orde. De Nederlandse regering beperkt zich tot kleine verbeteringen in de nationale sfeer, die volledig losstaan van de Conventie, zoals verbetering van de informatievoorziening aan het nationale parlement (overigens een taak van de nationale regeringen) of het horen in de nationale parlementen van de desbetreffende EU-Commissaris. Die krijgt het nog druk als hij ieder voorstel in 25 parlementen moet verdedigen.

In dit verband moet ook de rol van de Europese Raad van regeringsleiders onder de loep worden genomen. Deze Raad heeft sinds het begin van de jaren negentig steeds grotere politieke betekenis gekregen, maar met meer dan 25 landen wordt het moeilijker die rol te vervullen. Om de positie van de Raad veilig te stellen wordt nagedacht over een presidium of zelfs een president van die Raad die de nodige impulsen moet kunnen geven. Hiermee krijgt Europa een gezicht, hetgeen kan bijdragen aan de politieke herkenbaarheid voor de burger en daarmee aan de legitimiteit van de Europese Unie. Aan dit voorstel, dat door ten minste drie grote lidstaten wordt gedragen, kleven nog veel haken en ogen. Niettemin is het belang daarvan zo groot dat de Nederlandse regering er niet mee kan volstaan het voorstel simpelweg af te wijzen zonder met reële alternatieven te komen.

Of het Nederland bevalt of niet, de Conventie koerst af op een grondwettelijk verdrag voor de Europese Unie. Daarin komt waarschijnlijk ook een paragraaf over de grondrechten, die daarmee een bindend karakter krijgen. Deze ontwikkeling zou aanleiding moeten vormen voor een publiek debat over de inhoud van zo'n verdrag en over de vraag welke grondrechten uit het Handvest centraal staan en welke geen aanspraken voor burgers (mogen) betekenen.

Het afwijzen van alle aanspraken van burgers op grondrechtelijke bescherming is volstrekt onrealistisch. Bij het lezen van de kabinetsnotitie bekroop ons het gevoel dat de regering niet lijkt te voelen voor welk debat dan ook.

Prof.mr. L.A. Geelhoed en mr. H. Hijmans zijn advocaat-generaal, respectievelijk referendaris bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in Luxemburg.