Uitbreiding EU blijft politiek besluit

Tien kandidaten voldoen nog niet aan de toelatingseisen voor de Europese Unie. Maar toch zijn ze volgens de Europese Commissie geschikt om in 2004 toe te treden. Hoe hard zijn de voorwaarden?

Sinds de Europese regeringsleiders in 1993 de voormalige communistische landen in Oost-Europa het EU-lidmaatschap in het vooruitzicht stelden is gezegd dat de toelatingseisen streng waren. Tegelijkertijd hebben EU-diplomaten de afgelopen jaren de Europese Commissie veelvuldig beschuldigd om politieke redenen niet streng genoeg te zijn bij de beoordeling van de kandidaten. Die schijnbare tegenstrijdigheid is mogelijk omdat het examen van de kandidaat-lidstaten ingewikkelder is dan het afvinken van een lijst voorwaarden.

De Europese Raad van regeringsleiders besluit eind deze maand of alle tien gisteren door de Commissie voorgedragen kandidaat-landen geschikt zijn om de eindronde van de onderhandelingen over toetreding tot de EU in te gaan. Die slotonderhandelingen gaan vooral over geld en landbouw. De bedoeling is deze onderhandelingen op de Europese top van half december in Kopenhagen definitief af te ronden. Daarbij spelen zowel harde eisen als verwachtingen over toekomstige ontwikkelingen en politieke overwegingen een rol.

In 1997 besloten de Europese regeringsleiders in Luxemburg dat de formele onderhandelingen over toetreding konden starten met zes kandidaten die beschikten over een functionerende democratie en economie: Cyprus, Estland, Hongarije, Polen, Slovenië en Tsjechië. Ontroerd over de historische stap zei de toenmalige Duitse bondskanselier Helmut Kohl: ,,Visionairen zijn de realisten van de geschiedenis.''

Twee jaar later, op de Europese top van Helsinki in 1999, verdubbelden de regeringsleiders het aantal landen waarmee over EU-toetreding werd onderhandeld van zes tot twaalf: Bulgarije, Letland, Litouwen, Malta, Roemenië en Slowakije. Daarvoor werd de eis over de markteconomie terzijde geschoven. De oorlog op de Balkan had voor politieke druk gezorgd om ook Roemenië en Bulgarije nauwer bij de EU te betrekken.

De Finse premier Paavo Lipponen zei in Helsinki overmoedig: ,,De Europese familie kan ook Rusland omvatten.'' Voorzitter Romano Prodi van de Europese Commissie trapte op de rem door op te roepen tot een groot debat over de EU-grenzen. ,,Als er geen duidelijke regels zijn, waarom zou Zuid-Korea dan geen lid kunnen worden'', vroeg hij zich af.

De Europese regeringsleiders namen eind 2000, op de top van Nice, nog een politiek besluit over de uitbreiding. Ze stelden afsluiting van de onderhandelingen met de eerste kandidaten eind 2002 en definitieve toetreding in 2004 in het vooruitzicht. Omdat kandidaten pas bij het begin van het daadwerkelijke lidmaatschap aan de EU-eisen moeten voldoen, had dat tot gevolg dat de beoordeling minder nauwkeurig werd. Onderhandelingen op deelgebieden zijn sindsdien afgesloten op basis van toezeggingen van kandidaten dat ze in 2004 hun zaken op orde hebben.

De Commissie wil voorkomen dat kandidaten hun toezeggingen niet nakomen. Daarom heeft zij voorgesteld de kandidaten de komende jaren onder speciaal toezicht te houden. Een negatieve beoordeling van de Commissie kan de noodzakelijke ratificatie van het toetredingsverdrag door nationale parlementen (in de loop van volgend jaar) in gevaar brengen.

Bovendien wil de EU in het toetredingsverdrag veiligheidsclausules opnemen. Daardoor kan een nieuwe lidstaat die in 2004 niet aan de afgesproken voorwaarden voldoet, alsnog een overgangstermijn opgelegd krijgen. Dat kan betekenen dat een nieuwe lidstaat in 2004 bijvoorbeeld geen voedingsmiddelen naar andere EU-landen mag uitvoeren bij wijze van sanctie voor het niet nakomen van afspraken over voedselveiligheid.

Er is een groot verschil tussen de onderhandelingen over de huidige EU-uitbreiding en eerdere gevallen. Toen Oostenrijk, Zweden en Finland in 1995 tot de EU toetraden, hadden zij negen maanden eerder de onderhandelingen afgesloten. De EU trekt nu maximaal achttien maanden uit voor de ratificatie van het uitbreidingsverdrag door de nationale parlementen.

Toen Spanje en Portugal in 1986 tot de EU toetraden, hadden zij de nationale wetgeving aan die van de EU aangepast, maar was er niet gecontroleerd of zij ook in staat waren de nieuwe regels uit te voeren. De huidige tien kandidaten worden juist zeer kritisch bekeken op hun capaciteit om Europese wetgeving uit te voeren.

Het overnemen van zo'n tachtigduizend pagina's Europese wetgeving is niet genoeg. In de loop van de onderhandelingen heeft de Europese Commissie onder druk van de EU-lidstaten nieuwe toetsen toegevoegd. Het is bijvoorbeeld aardig om een Europese wetgeving op veterinair gebied te hebben, maar heeft een land als Polen de slachthuizen en het controle-apparaat om deze ook uit te voeren?

De bestuurlijke en justitiële capaciteit van de kandidaat-landen is volgens de Europese Comissie nog onvoldoende, maar zal naar verwachting op peil zijn wanneer zij in 2004 tot de EU toetreden. Het is niet mogelijk om dat precies te controleren. Maar de Commissie blijft toezicht houden. Dat doet zij ook bij de huidige EU-lidstaten, die trouwens ook verre van onberispelijk zijn bij de uitvoering van EU-wetgeving.

De Commissie maakt zich zorgen over de behandeling van Roma in kandidaat-landen, maar EU-lidstaat Griekenland kent ook een belangrijk Roma-probleem. In verband met de gekkekoeienziekte voerde de EU stapsgewijs etikettering in om altijd de oorsprong van vlees te kunnen terugvinden. Het systeem zou begin dit jaar volledig moeten werken, maar functioneert volgens de Commissie nog nergens volgens de regels.

,,We moeten bij de onderhandelingen met de kandidaten niet te technisch zijn'', waarschuwde de huidige EU-voorzitter, de Deense premier Anders Fogh Rasmussen, eerder. ,,Uiteindelijk is de uitbreiding een politiek besluit.''