Kritiek Zalm op illegalenbeleid onterecht

VVD-fractieleider Zalm geeft een verkeerd beeld van de afspraken die de Europese Unie met oorsprongslanden heeft gemaakt om illegale migratie te bestrijden, vindt Eurocommissaris Poul Nielson.

VVD-leider Gerrit Zalm vindt dat de Nederlandse regering meer duidelijkheid en daadkracht moet tonen met betrekking tot het illegalenbeleid (Opiniepagina, 2 oktober). In internationale verdragen moet een terugkeerregeling voor illegalen worden opgenomen. Zalm wil een stevige aanpak van ontwikkelingslanden die niet meewerken aan de terugname van hun illegaal in Nederland verblijvende onderdanen. Hij kijkt met argwaan naar het Verdrag van Cotonou – het samenwerkingakkoord tussen de Europese Unie en 77 ontwikkelingslanden in Afrika, het Caraïbische gebied en de Stille Zuidzee – dat volgens hem tekortschiet. De Europese Commissie moet van Zalm haar huiswerk overdoen.

De boodschap van Zalm is niet nieuw. Talloze Europese politici van wisselende statuur en achtergrond gingen hem voor. In juni van dit jaar, tijdens de Europese Raad in Sevilla, spraken de Europese regeringleiders uitgebreid over de vraag hoe illegale migratie kan worden bestreden en hoe een betere samenwerking met oorsprongslanden hiertoe kan bijdragen. De harde lijn zoals nu ook voorgestaan door Zalm, was daarbij één van de opties, maar werd door de regeringsleiders vrij snel terzijde geschoven. Dit is niet verwonderlijk, omdat deze aanpak zich baseert op incorrecte feiten, moeilijk uitvoerbaar is, en niet werkelijk bijdraagt aan het realiseren van de doelstellingen van het Europese migratiebeleid.

Volgens Zalm bevat het Verdrag van Cotonou geen expliciete en volledige terug- en overnameverplichting. Dit is onjuist. Het tegenovergestelde is het geval. Artikel 13 van het Verdrag stelt dat de ondertekenaars zich ertoe verbinden om de ,,eigen onderdanen die illegaal op het grondgebied van een lidstaat van de Europese Unie verblijven op verzoek van die lidstaat zonder verdere formaliteiten over te nemen''. Dit is een harde verplichting waar alle ontwikkelingslanden die deelnemen aan het Verdrag hun handtekening onder hebben gezet.

Verderop in hetzelfde artikel verplichten deze landen zich er bovendien toe om – indien een EU-lidstaat dat wenst – onderhandelingen te beginnen over een specifiek en gedetailleerd bilateraal overname- en terugkeerakkoord. Over deze bepalingen is hard onderhandeld. Ook de Nederlandse regering heeft destijds expliciet waardering geuit voor het resultaat. Van die regering maakte ook de heer Zalm deel uit. Het staat buiten kijf dat wij artikel 13 serieus nemen. Maar voordat dat kan worden toegepast, moet eerst het verdrag geratificeerd zijn.

Het juridische kader is dus in orde. Maar het is evenzeer belangrijk om de zaken in het juiste perspectief te bezien. De overgrote meerderheid van de in de EU aanwezige illegalen is helemaal niet uit de `Cotonou-landen' afkomstig. De belangrijkste landen waar zij vandaan komen zijn gelegen in Oost-Europa, Zuid-West-Azië en Noord-Afrika. Met zijn frontale aanval op het Cotonou-Verdrag schiet Zalm dus op het verkeerde doelwit. Er wordt in sub-Sahara Afrika veel gemigreerd, zowel vrijwillig (arbeidsmigratie) als gedwongen (als gevolg van oorlog of honger). Maar de overgrote meerderheid van de migranten en vluchtelingen blijft in de eigen regio, al is het alleen maar omdat een reis naar de EU veel te duur is.

In de context van het migratiedebat is Cotonou dus weinig relevant. Dit wordt ook bevestigd door de huidige discussies in Brussel. Europese lidstaten (inclusief Nederland) hebben vorige week op ambtelijk niveau een lijst opgesteld van maar liefst 39 landen waarmee nauwere samenwerking op het terrein van illegale migratie wenselijk wordt geacht. Slechts 5 van deze landen behoren tot de Cotonou-groep. In de toptien van landen waarmee volgens de EU lidstaten terugkeer- en overnameakkoorden zouden moeten worden afgesloten, staat geen enkel ontwikkelingsland uit de Cotonou-groep.

Dit feit weerhoudt Zalm niet om er nog een schep bovenop te doen. Als Cotonou-landen onvoldoende meewerken aan het terugnemen van afgewezen asielzoekers zal de EU volgens Zalm de aan deze landen verstrekte handelspreferenties moeten herroepen. Behalve prematuur, is deze uitspraak ook onhoudbaar in het licht van de verdragsverplichtingen van Nederland en de EU in het kader van de Wereldhandelsorganisatie. Contractueel vastgelegde handelspreferenties kunnen niet zomaar worden teruggedraaid. Bovendien is zo'n aanpak ook contraproductief. Als je wilt dat mensen in hun eigen land blijven, moet je het desbetreffende land helpen bij het creëren van banen en economische groei.

Nederland is een van de weinige EU-lidstaten die het Verdrag van Cotonou nog niet hebben geratificeerd. Het is een belangrijk verdrag omdat het regels stelt voor politieke samenwerking, ontwikkelingshulp en handel tussen de Europese Unie en ontwikkelingslanden uit Afrika, het Caraïbische gebied en het Grote Oceaan-gebied, waaronder de allerarmste landen ter wereld. Het is ook belangrijk omdat het op diverse terreinen, waaronder migratiebeleid, innovatieve bepalingen bevat die afwezig waren in de eerdere Lomé-akkoorden. Die moeten de komende jaren nadere invulling krijgen. Zolang het verdrag niet door alle lidstaten is geratificeerd, treedt Artikel 13 niet in werking en is er geen juridische basis voor het beginnen van de door Zalm zo gewenste discussies.

Poul Nielson is lid van de Europese Commissie, en was verantwoordelijk voor de onderhandeling van het Verdrag van Cotonou.