Een instabiel pact voor Europa

Het Stabiliteitspact, het Europese verdrag over begrotingsregels, heeft aan gezag verloren. Durven de Europese ministers van Financiën het aan om dat gezag deze week tijdens hun periodieke overleg weer te herstellen? Wie gaat Frankrijk het slechte nieuws vertellen?

Hoe stabiel is het Stabiliteitspact? Het is een vraag die de Europese ministers van Financiën begin volgende week, wanneer ze in Brussel bijeen zijn voor een tweedaags overleg, volop zal bezighouden. Want terwijl de meeste lidstaten zich – in de economische tegenwind – houden aan de afgesproken Europese begrotingsregels, maken enkele landen er een potje van.

Het Stabiliteitspact is midden jaren negentig bedacht door de toenmalige Duitse minister van Financiën Waigel. Hij wilde de Duitsers de verzekering geven dat landen ook nadat ze hadden voldaan aan de toelatingscriteria voor deelname aan de euro, hun begrotingsdiscipline zouden handhaven. Daarom eiste Duitsland boetes om overtreders van de begrotingsregels af te schrikken en in het uiterste geval te straffen. In december 1996, op de Europese top in Dublin, werden de regeringsleiders het op hoofdlijnen eens. Na harde onderhandelingen: bondskanselier Kohl en president Chirac stonden in een hoek te bekvechten over de strafmaatregelen, waarbij premier Kok de Duitse kanselier aanmoedigde met de kreet `Volhouden, Helmut!'.

Een half jaar later wonnen de socialisten in Frankrijk onverwacht de parlementsverkiezingen. De nieuwe premier, Jospin, eiste aanpassingen van het Stabiliteitspact omdat het geen rekening hield met sociale aspecten. De Fransen dreigden de goedkeuring alsnog te zullen blokkeren. Op Nederlands initiatief kwam er een werkgelegenheidstekst beschikbaar die voor Frankrijk aanvaardbaar was en deze werd op de top in Amsterdam, juni 1997, aangenomen. Voortaan was sprake van het Stabiliteits- en Groeipact.

Het pact verplicht de eurolanden om er voor te zorgen dat het `EMU-saldo' van de overheidsfinanciën op de middellange termijn in evenwicht is of een overschot vertoont. Het mag niet boven een tekort van drie procent van het bruto binnenlands product komen. Gebeurt dat wel, dan moeten landen, na een systeem van waarschuwingen, oplopende boetes betalen - tenzij sprake is van een diepe economische recessie.

Eind jaren negentig, op de golven van de economische groei, namen de begrotingstekorten overal af, zodat elf landen zich in 1999 kwalificeerden voor deelname aan de invoering van de euro (een jaar later volgde Griekenland). Dat veranderde begin vorig jaar. Ierland kreeg te horen dat het zijn `inflatoire begroting' diende te beteugelen en de belastingen moest verhogen. De Ieren waren woedend en legden de aanbevelingen naast zich neer. Ondertussen sloeg de economische conjunctuur om. Meevallers maakten plaats voor oplopende tekorten.

Portugal en Duitsland kregen dit jaar als eersten een waarschuwing: hun tekorten dreigden de in het stabiliteitspact gestelde limiet te overschrijden. Het liep met een sisser af. Duitsland wilde vlak voor de bondsdagverkiezingen niet aan de schandpaal worden genageld, het bleef bij een verklaring dat de zaak op orde gebracht zou worden. Daarmee kwam ook Portugal weg - al bleek het EMU-tekort daar vorig jaar tot maar liefst 4,1 procent te zijn opgelopen.

Met een verdere verslechtering van de economie zag de Europese Commissie, het dagelijkse bestuur van de EU, de bui al aankomen. Frankrijk, Italië, Duitsland, Portugal zouden zonder ingrijpende ombuigingen nooit het doel van begrotingsevenwicht in 2004 halen. Daarom besloot eurocommissaris Solbes (monetair beleid) anderhalve week geleden, zonder overleg met de ministers van Financiën, om de termijn tot 2006 te verlengen. Het was een tactische stap: redden wat er te redden valt. Tot veler verbazing gaf president Duisenberg van de Europese Centrale Bank steun aan de nieuwe lijn van Solbes. De kersverse Nederlandse minister van Financiën, Hoogervorst, was laaiend.

Hoe serieus nemen de eurolanden het Stabiliteitspact nog? De rechtse Franse regering daagt Brussel openlijk uit door ook voor 2006 een tekort aan te kondigen en te beweren dat, misschien, in 2007 van begrotingsevenwicht sprake zal zijn. Italië hanteert onrealistisch hoge groeicijfers om het tekort optisch te laten dalen. Portugal worstelt met ombuigingen.

Duitsland lijkt nog z'n best te doen: minister van Financiën Eichel werkt sinds de herverkiezing van bondskanselier Schröder aan het herstel van de begrotingsdiscipline.

Om de geloofwaardigheid te redden, is standvastig optreden nodig. Frankrijk zou een waarschuwing moeten krijgen. Voor Duitsland en Portugal zou de `tekortprocedure' in werking gesteld moeten worden om deze landen te dwingen hun tekorten terug te dringen. Maar willen de ministers van Financiën hier hun handen aan branden?

Tegelijkertijd speelt de vraag of het Stabiliteitspact wel geschikt is om gebruikt te worden in tijden van economische neergang. Extra bezuinigen en in het uiterste geval de betaling van boetes dragen niet bij aan stimulering van de economie. Zo werkt het pact `pro-cyclisch': het versterkt de neergaande lijn van de conjunctuur. Anderzijds hebben sommige landen toen het economisch goed ging onvoldoende maatregelen genomen om het tekort versneld te verminderen. Landen die dat wel hebben gedaan, zoals Nederland, komen niet onmiddellijk in de problemen als het een jaar tegenzit.

Brussel wil dat de invloed van de conjunctuur wordt meegewogen in de beoordeling van het begrotingsbeleid. Maar dan moet worden uitgegaan van een behoedzaam groeiscenario en moeten meevallers gebruikt worden als buffer in jaren van tegenvallers. Hiertoe biedt het Stabiliteitspact wel de mogelijkheden, maar in de praktijk valt dit lastig uit te voeren en nog moeilijker te beheersen.

In laatste instantie is het probleem dat de Economische en Monetaire Unie wel een gecentraliseerd monetair beleid in de handen van de Europese Centrale Bank heeft gelegd, maar niet voorziet in een gemeenschappelijk begrotingsbeleid. Dat blijft voorbehouden aan de afzonderlijke lidstaten. De coördinatie tussen begrotingen en de onderlinge politieke druk zijn weliswaar toegenomen. Maar uiteindelijk laten regeringen zich toch altijd weer leiden door de stemming onder hun kiezers en in het parlement.

    • Roel Janssen