Paringsdans van archeologen en bouwers

Als het Verdrag van Malta van kracht wordt zullen gemeenten en bouwers bij voorbaat rekening moeten houden met het erfgoed dat in de grond ligt. Nu al wordt er gehandeld `in de geest van Malta'. De gemeente Cuijk wordt door schade en schande wijs: lang gekoesterde woningbouwplannen duren langer en kosten meer.

Het was 16 januari 1992 en het zonnetje scheen in Valetta, de hoofdstad van Malta. WVC-minister Hedy d'Ancona stond op het punt haar handtekening te zetten onder een verdrag van de Raad van Europa ter bescherming van het archeologisch erfgoed in de bodem. Belangrijkste punten: bij plannen op het gebied van bouwen en ruimtelijke ordening dient al in een vroeg stadium met archeologie rekening gehouden worden, plannen moeten zo nodig aangepast worden en de `veroorzaker' betaalt het eventuele archeologisch onderzoek. In de ministerraad van het derde kabinet-Lubbers was het besluit een hamerstuk geweest, maar op moment, zegt d'Ancona tien jaar na dato, bekroop haar het gevoel dat ,,dat handtekeningetje van mij nog heel wat kon gaan betekenen''.

Bouwers, projectontwikkelaars en gemeenten, die regelmatig ook voor ontwikkelaar spelen, merken nu inderdaad de gevolgen: bouwplannen moeten worden bijgesteld of gaan zelfs niet door. Die handtekening kost hen geld, soms veel geld. In het Gelderse Elst dreigde deze zomer de vondst van resten van een Romeinse tempel de bouw van zeshonderd woningen te frustreren.

De invloed van het verleden op het heden ondervindt nu de gemeente Cuijk, bij Nijmegen. De stadsuitbreidingen van de jaren zestig en zeventig, toen archeologische vondsten nog ongemerkt op de schop gingen, zijn aan het stadje aan de Maas met 24.500 inwoners voorbij gegaan. Nu is Cuijk bezig met vier bouwprojecten, waaronder het kunstmatige wooneiland De Nielt.

Aan de noordkant van Cuijk, tegenover een straatje met net echte grachtenwoningen, staat de maïs op het land en hangen de appels aan de bomen. Drie projectontwikkelaars, Ballast Nedam, Wanrooij BV Geffen en Hendriks Projectontwikkeling, willen hier op vijftien hectare zeshonderd woningen gaan bouwen. Alles was getekend, met vijf grote woonblokken aan de randen en losse villa's van gemiddeld 165.000 euro v.o.n. er tussenin, de straten, bruggen en wegen, de kabels en leidingen, de verlichting en het groen, alles geïnspireerd op het eiland San Guilio in het Lago d'Orta in Noord-Italië.

Maar toen kwam een brief van de Rijksdienst Oudheidkundig Bodemonderzoek (ROB). Onder verwijzing naar het Verdrag van Malta liet de dienst weten dat de gemeente eerst nog moest onderzoeken of hier archeologische vindplaatsen te verwachten waren. Tussen de regels door begreep Cuijk dat anders het bestemmingsplan wel eens kon worden afgekeurd.

Ingrid Kloosterman, geboren en getogen in Cuijk, was net een week wethouder cultuur en ruimtelijke ordening voor de VVD. ,,Ik wist van niets.'' De gemeente gaf het Leidse universitaire bedrijf Archol opdracht voor proefonderzoek. Ze wisten dat hun stad, waar enkele jaren geleden delen van een Romeinse brug zijn opgegraven, al lang bewoond was geweest. Ze waren dus niet verrast, toen de archeologen meldden dat vooral op De Nielt de `archeologie uit de grond spuit'. Op de plek waar zeshonderd woningen moeten komen ligt een donk, een oude rivierduin, die vanaf de steentijd bewoond is geweest. ,,Nationaal, nee, zelfs internationaal van belang'', luidde het oordeel van de Leidse archeologen.

Ciujk was nog niet ongerust. Een opgraving in het centrum een jaar of vijf eerder had slechts 17.000 gulden gekost. De schok kwam pas toen bekend werd wat het zou kosten om op de vier locaties alles op te graven: twintig tot zestig miljoen gulden.

Toen was het tijd om een archeologisch adviseur in de hand te nemen, in dit geval Boudewijn Goudswaard van Archeologic. Goudswaard is archeoloog en afkomstig van de ROB, maar in de boekenkast van zijn bedrijf in een Woerdens bedrijvenverzamelgebouw staan naast de archeologische vakliteratuur titels als De Nederlandse Bodem in Kleur, de Milieuwet, de Cobouw-almanak en Het Managen van Unieke Opgaven. Zijn conclusie: het moest mogelijk zijn om een kwart van alle vindplaatsen op te graven en de helft in de nieuwbouw in te passen. Onder begeleiding van archeologen kon de bouw op het grootste deel van het gebied gewoon doorgaan. Maar de plannen voor dichte bebouwing van het wooneiland De Nielt konden in de prullenbak. Wethouder Kloosterman liet een ander stedebouwkundig bureau een nieuw plan maken. Dat betekende drie jaar uitstel en een verlies van één miljoen euro per jaar.

Het Verdrag van Malta is in 1998 door de Staten Generaal geratificeerd en vorig jaar is het kabinet met enkele wijzigingen akkoord gegaan. Maar officieel is het verdrag nog steeds niet in de wet verankerd, omdat de wijzigingen nog niet in de Kamer zijn behandeld.

Implementatie bleek namelijk lastiger dan gedacht. Eerst was er onder Paars het plan om net als in Frankrijk bij ieder bouwproject een soort archeologieheffing in te stellen. Daarmee kon een fonds worden gevormd waaruit opgravingen betaald konden worden, terwijl de financiële lasten over alle bouwers en projectontwikkelaars verdeeld zouden worden. Maar de ambtenaren van cultuur waren tegen, omdat bouwers en ontwikkelaars zo hun plicht konden afkopen en zich niet direct verantwoordelijk zouden voelen. En Economische Zaken en Financiën zagen de heffing teveel als de introductie van een nieuw soort belasting, terwijl Paars juist stond voor minder en eenvoudigere belastingen.

Een ander voorstel om het `veroorzaker betaalt'-principe alleen voor grote projecten als de aanleg van de Betuweroute te laten gelden, haalde het ook niet. Staatssecretaris van cultuur Rick van der Ploeg wilde het verdrag voor alle projecten laten gelden, om zoveel mogelijk mensen bewust te maken van de relatie tussen archeologie en ruimtelijke ordening. Dat sluit aan bij de Nota Belvedère, waarin de ministeries OCW, VROM, Verkeer en Waterstaat en Landbouw hebben afgesproken te kijken hoe cultuurhistorie als inspiratiebron voor ruimtelijke ordening kan dienen.

Nu is de implementatie van het verdrag gekoppeld aan de invoering van een Wet op de Archeologie. De ROB – tot voor kort toezichthouder, adviseur en uitvoerder ineen – raakt zijn monopolie op opgraven kwijt. Gecertificeerde commerciële bedrijven mogen gaan opgraven en gemeenten geven per project een vergunning voor bodemverstoring af. Dat laatste is opvallend, omdat Van der Ploeg zelf heeft vastgesteld dat gemeenten hun verantwoordelijkheid voor gebouwde monumenten niet aankunnen. Bovendien moeten gemeenten, als ze zelf tegelijkertijd ook ontwikkelaar zijn, een bestuurlijke spagaat maken.

De Raad van State heeft het wetsvoorstel beoordeeld en op een schaal van één (`ok') tot vijf ('broddelwerk') een drie gegeven. Er moet dus nog een en ander verbeterd worden voor het naar de Kamer kan. Nu wordt 2004 als jaar van implementatie en invoering genoemd – als dit nieuw kabinet niet met heel andere plannen komt.

Ondertussen wordt er al wel steeds meer `in de geest van Malta' gewerkt, merken projectontwikkelaars. De provincies hebben tegenwoordig archeologen in dienst die opletten of er bij bestemmingsplannen en bouwprojecten wel rekening is gehouden met het bodemarchief. ,,Dat kan bij lopende projecten problemen opleveren'', zegt Arne Dolle, ontwikkelingsmanager bij Heijmans IBC Vastgoedontwikkeling. Zijn vak draait om risicobeheersing, legt hij uit. Als hij maar vroeg genoeg weet dat ergens iets ouds in de grond zit, kan hij het vanaf het begin in de plannen inpassen. Archeologie biedt ook kansen: als hij ze een beetje leuk in kan passen, kunnen ze de locatie zelfs `extra kwaliteit' geven. ,,Bij het verwerven van nieuwe grond staat archeologie nu gewoon op onze checklist, net als vele andere randvoorwaarden.''

Maar projecten die pakweg vijf jaar geleden zijn begonnen, zijn toen niet getoetst op de aanwezigheid van archeologische vindplaatsen. Dat moet nu alsnog gebeuren. Een woningbouwproject in Gorinchem, waarbij Dolle is betrokken, blijkt net als De Nielt op een vroeger bewoonde rivierduin te liggen. Inpassen van de vindplaats zorgt voor een half tot heel jaar vertraging en enkele miljoenen verlies. De huizen worden er niet duurder van, verwacht hij. ,,We kunnen alleen maar marktconform bouwen en verkopen. De extra kosten komen dus voor rekening van gemeenten en ontwikkelaars.'' Voor projecten als in Gorinchem en Cuijk zou hij een overgangsregeling op prijs stellen. ,,Omdat het om normwijzigingen met terugwerkende kracht gaat, waarop bouwers en ontwikkelaars niet hebben kunnen anticiperen.''

De provinciaal archeologen zijn te rigide, vindt Dolle. Ze zeggen te snel dat ergens helemaal niet gebouwd kan worden of dat alles opgegraven moet worden. Daar liggen de mogelijkheden voor de archeologisch adviseur. Mensen als Goudswaard en Wilfried Hessing, eveneens een oud-ROB'er en nu van het bedrijf Vestigia, gaan op zoek naar een `werkbaar compromis'. Ze proberen van de archeologen in overheidsdienst duidelijke voorwaarden los te krijgen waaronder ontwikkelaars wel kunnen bouwen. Goudswaard: ,,De overheidsambtenaren durven niet te zeggen `laat die historische koeiepotensporen maar zitten'. Ze jagen bouwers en ontwikkelaars op kosten door steeds meer aanvullend onderzoek te eisen, bang als ze zijn om iets belangrijks te missen.''

Die houding is een gevolg van het feit dat het archeologen ontbreekt aan harde toetsbare criteria. De archeologen in overheidsdienst werken samen met de universitaire en commerciële archeologen nog aan een Nationale Onderzoeksagenda, om te kunnen bepalen welke vindplaatsen nu echt zeldzaam en behoudenswaardig zijn. Dat biedt bouwers en ontwikkelaars, die gedwongen worden opgravingen te betalen, mogelijkheden om te procederen. Want was is `nationaal belang' en `zeldzaam'? Boeren tussen Almere en Zeewolde bijvoorbeeld hebben een advocaat in de arm genomen, die op zijn beurt Hessings bureau Vestigia heeft ingeschakeld. De ROB wil ongeveer 1000 hectare in de Flevopolder tot archeologisch monument verklaren. Projectontwikkelaars zijn bezig in hetzelfde gebied grondposities te verwerven, omdat ze het zien als potentieel uitbreidingsgebied. De boeren, die volgens de ROB gewoon hun land kunnen blijven bewerken, zijn bang dat hun grond veel minder waard wordt als de ROB het gebied tot monument verklaart.

,,Als wij tien jaar geleden hadden geweten wat er in de grond zit, hadden we De Nielt waarschijnlijk niet eens ontwikkeld'', zegt wethouder Kloosterman van Cuijk. Om herhaling te voorkomen laat ze een archeologische waardenkaart maken, waarop precies staat aangegeven waar archeologische vindplaatsen te verwachten zijn. Maar voor De Nielt moet ze nu op zoek naar geld, want een door de gemeente in het leven geroepen archeologische begeleidingsgroep heeft onlangs vastgesteld dat alles wat er onder de grond ligt belangrijk is en dat dus het hele terrein moet worden opgegraven. ,,Ballast Nedam draagt 10.000 gulden per woning bij. Verder hebben we vanwege de excessieve kosten een subsidie aangevraagd bij OCW.'' Als alles moet worden opgegraven, had ze toch net zo goed het oude plan kunnen laten doorgaan: Een tikje verrast: ,,Ja, eigenlijk wel.''

Tien jaar geleden veroorzaakte de handtekening van d'Ancona geen enkele ophef. Vijf jaar geleden liet de NEPROM (Nederlandse Vereniging van Projectontwikkeling Maatschappijen) weten dat het verdrag onder de leden nog niet leefde. En ook nu weten velen nog niet precies wat de gevolgen van het verdrag zijn. Wie er, zoals Dolle en de gemeente Cuijk, wel mee te maken krijgt, blijft er opvallend rustig onder, is soms zelfs enthousiast. Dit is een overgangsfase, zeggen ze. Niemand – noch de bouwers en projectontwikkelaars, noch de ROB, die met de Monumentenwet in de hand werk stil kan laten leggen – speelt het hard, want dat levert alleen maar extra vertragingen en verziekte verhoudingen op. Of een slecht imago, want `erfgoed vernietigen' valt slecht bij het publiek. Daarom toch maar weer het poldermodel.