De tandeloosheid van de kartelwaakhond

De tweede week van de openbare verhoren van de bouwfraude-enquête zit erop. Het was de week van de ambtelijke corruptie. En hoe de toezichthouders werkeloos toekeken.

Ze waren het lachertje van de grote jongens in de bouwwereld: de rechercheurs van de economische controledienst (ECD) werden begin jaren negentig altijd wat meewarig aangekeken.

De ECD, voorloper van de huidige mededingingsautoriteit NMa, moest in die tijd toezien op ongewenste belangenverstrengeling. De organisatie had echter één probleem: ze had nauwelijks bevoegdheden om die taak ook waar te maken. Zo mochten verdachte boekhoudingen alleen in beslag worden genomen als de vermoedens van strafbare feiten wel heel erg sterk waren.

Om wildgroei in de bouwsector te voorkomen is een goed georganiseerde kartelpolitie absoluut noodzakelijk. Maar dan moeten de bevoegdheden wel ruimer zijn dan die van de NMa. Dat concludeerde beleidsonderzoekbureau Van de Bunt al in 1991 na onderzoek in opdracht van het ministerie van Economische Zaken over de risico's van kartelvorming in de bouwwereld.

Ruim tien jaar later is de kartelpolitie NMa – alle goede bedoelingen ten spijt – niet alleen het lachertje van de bouwwereld, maar ook in overheidskringen. Dat werd de afgelopen week eens te meer duidelijk tijdens de verhoren voor de parlementaire enquêtecommissie bouwnijverheid.

Voorbeeld één. Toen commissielid Harrie Smulders op donderdag de hoogste ambtenaar van het ministerie van Verkeer en Waterstaat (15.000 werknemers onder zich), Ralph Pans, vertelde dat de NMa nog op stukken van het departement zat te wachten, was Pans verwonderd. ,,Dat is mij helemaal niet bekend.''

Voorbeeld twee. De gemeente Amsterdam meende begin dit jaar te mogen rekenen op een `turbobehandeling' nadat zij de NMa aanwijzingen had voorgelegd van illegale prijsopdrijving en marktopdrijving bij de aanbestedingsprocedure voor de lokale Noord-Zuidmetrolijn. ,,Specifiek en uniek bewijsmateriaal'', kreeg de Amsterdamse ambtenaar complimenteus van de NMa te, horen toen de overheidsfunctionaris het dossier persoonlijk kwam overhandigen. Maar de eerstvolgende bespreking tussen verantwoordelijk wethouder Geert Dales en de top van de NMa was niet meer dan een ,,college van lange duur met licht esoterische inslag'', zo vatte de wethouder het tijdens zijn verhoor samen.

Er is meer. Secretaris-generaal Pans van Verkeer en Waterstaat viel eenzelfde behandeling ten deel toen hij in 1999 aanwijzingen had van illegaal overleg bij de aanbesteding van de hogesnelheidslijn (HSL). Pans probeerde de kartelpolitie meermaals geïnteresseerd te krijgen, maar kreeg van directeur Kist te horen dat zijn dienst onvoldoende expertise in huis had om de HSL-zaak in behandeling te nemen.

Het eerder genoemde rapport van Van de Bunt uit 1991 gaf een uiterst nauwkeurige voorspelling over de ontwikkelingen in de bouwsector als Nederland zich inderdaad zou moeten conformeren aan Europese regelgeving bij aanbestedingsprocedures. Onomwonden verklaarden respondenten van de grote bouwbedrijven dat een oncontroleerbaar circuit van vooroverleg en illegale prijsafspraken onvermijdelijk zou zijn. Een praktijk die op dat moment overigens ook al bestond, maar die toen nog bínnen de Nederlandse wetgeving viel.

De innige banden tussen grote bouwers en ambtenaren van Rijkswaterstaat waren herhaaldelijk gespreksonderwerp met respondenten in het rapport. Ambtenaren bij Rijkswaterstaat hadden een ,,traditionele verbondenheid'' met bouwbedrijven en ,,een gunstig ondernemingsklimaat'' was voor de grotere baggerbedrijven belangrijker dan ,,optimale mededinging''. Koren op de molen van de latere NMa, zou je denken. Even uitzoeken.

De verhoren met ambtenaar nummer één Pans en een van zijn werknemers bij Rijkswaterstaat die op zijn beurt een boekje opendeed over vermeende frauduleuze praktijken geven aan dat Van der Bunts conclusies uit 1991 echter nog niets aan actualiteit hebben ingeboet.

Inmiddels gaat de parlementaire enquêtecommissie met de openbare verhoren haar derde week in en zijn de geluiden definitief verstomd als zou de door de schaduwboekhouding van Bos geopenbaarde bouwfraude niet meer dan een optelsom van incidenten zijn.

Terug naar 1991. Het ministerie van Economische Zaken en de bouwwereld dachten dat zij de strenge concurrentiebeperkende Europese richtlijnen wel konden omzeilen. Het Van de Bunt-rapport maakte nota bene deel uit van een lobby in Brussel die dat moest bewerkstelligen. Maar de Europese Commissie kwam voorjaar 1992 wél met het gevreesde verbod – en legde daarbij bijna en passant een boete op van ruim 50 miljoen gulden, 22,7 miljoen euro.

Het verbod ging meteen in, maar de Nederlandse overheid hield zich op de vlakte. Aannemers kondigden beroep tegen het Europese verbod aan, en voor de duur van het beroep zou Rijkswaterstaat de zogeheten rekenvergoedingen gedogen. Het duurde uiteindelijk nog tot medio 1995 toen ook het Europees Hof de kartels verbood.

Dat verbod, dat pas na jaren was gekomen, had echter ook in de jaren daarna geen consequenties voor de soepele houding van Rijkswaterstaat. Daar was men juist, zo bleek uit de recente verhoren, bereid een handje te helpen bij het ontduiken van Europese aanbestedingsprocedures. En Economische Zaken verzuimde het advies uit het rapport op te volgen om, in geval van een onherroepelijk Brussels verbod op de Hollandse praktijk, de kartelpolitie te versterken.

Pas in 1998 besloot het Kabinet tot vorming van de NMa. De voorbeelden in de verhoren van afgelopen week tonen aan hoe tandeloos die kartelpolitie in de praktijk is.

De Nederlandse bouwwereld heeft zich door dat impliciete gedoogbeleid van Economische Zaken en Verkeer en Waterstaat ontpopt tot een bouwkartel dat nieuwkomers, maar ook gerenommeerde buitenlandse bouwers, op grote schaal van de markt kan weren.

De verhoren voor de enquêtecommissie over in jargon `platte', corrupte, ambtenaren' en machteloze gemeentebesturen bij de aanbesteding van grote bouwprojecten maken duidelijk hoe machtig de bouw zich op dat toneel heeft weten te manifesteren.

Dat alles is het resultaat van een gedoogbeleid, dat al in 1991 door het ministerie van Economische Zaken nauwkeurig werd voorspeld.

www.nrc.nl: dossier Bouwfraude