Na 1992 verloor Amsterdam de regie bij aanbestedingen

Morgen gaan de verhoren van de enquêtecommissie over de nieuwe metrolijn in Amsterdam. De stad heeft al jaren ervaring met lastige aanbestedingsprocedures.

Veteranen in het ambtelijk apparaat van de gemeente Amsterdam kunnen zich het nog goed herinneren. Begin jaren '90 voerden zij de regie bij aanbestedingsprocedures, en dat ging met strakke hand. Inmiddels is dat veranderd.

Amsterdam zat in die jaren midden in de stadsvernieuwing en bouwde in hoog tempo compleet vernieuwde stadswijken, een nieuwe metro, kantoren en scholen. Voor 1992 vond vooroverleg door aannemers ook plaats. Dat was gereglementeerd toegestaan in de Amsterdamse Aannemersvereniging. Het stadhuis stuurde standaard een ambtenaar naar dat overleg die, conform de toen geldende afspraken, inzage kreeg in de vooraanbiedingen.

Wanneer later bij de officiële inschrijving op het stadhuis bleek dat de aannemers met andere bedragen kwamen dan die van het vooroverleg, was het oorlog tussen de bouw en de overheid. Uitsluiting, boycot bij andere bouwprojecten of desnoods het schrappen van de hele aanbestedingsprocedure waren dan mogelijk. Dat was jarenlang de praktijk in Amsterdam.

Ook bij de bouw in de jaren '80 van de Stopera heeft dergelijk vooroverleg plaatsgehad en verrekende de winnende bouwcombinatie contant een miljoen gulden met de combinaties die buiten de boot waren gevallen. Maar de oplopende bouwtekorten die de Stopera naderhand tot een van de meest beruchte bouwprojecten van Nederland maakte, waren de bouwconsortia en hun handjeklap van vooroverleg niet te verwijten. Het Amsterdamse gemeentebestuur had simpelweg de begroting meer dan honderd miljoen gulden te laag opgesteld.

Na het verbod op dat vooroverleg in 1992 raakte Amsterdam de greep op de aanbestedingsprocedures kwijt. Het systeem ging ondergronds gewoon door. Terwijl in de jaren negentig Europese richtlijnen dergelijke procedures steeds dwingender voorschreven, was de stad Amsterdam steeds minder in staat de regie over de aanbesteding van grote projecten te voeren.

Daarnaast groeiden langzaamaan vermoedens over illegale prijsafspraken en kartelvorming door bouwondernemingen. ,,Grondspeculatie, zoals bij Schiphol het geval is geweest, kwam in Amsterdam niet voor, ook niet bij de Vinex-lokaties.'' Dat stelt A. Oskam, oud-directeur van de gemeentelijke dienst Ruimtelijke Ordening. De meeste bouwgrond was al eigendom van de gemeente, zoals bij IJburg. ,,Maar het fenomeen van onderling prijzen afsprekende bouwconsortia kwam veelvuldig voor. Soms kon je als gemeente proberen te achterhalen wat er gebeurde. Dan kregen wij een tip dat de heren ergens in een wegrestaurant zaten te vergaderen. Een ambtenaar ging dan even kijken of hij daarvan iets kon opsteken. Maar ja, `we zaten koffie te drinken', was dan de verklaring. En te bewijzen viel er natuurlijk niets.''

Bij de aanbestedingsprocedure van een nieuw te bouwen brug naar IJburg in 1999 probeerde Amsterdam voor het eerst een bouwonderneming, HBG, te weren. HBG is een van de bedrijven die betrokken waren bij de Schipholfraude. Ambtelijk kreeg toenmalig burgemeester S. Patijn van het gemeentelijk bureau `screening en bewaking' het advies het bedrijf simpelweg uit te sluiten, al was het maar omdat een langslepende strafzaak over de Schipholspoortunnel en daarbij horende risico van faillissement van HBG het IJburgproject in gevaar zouden kunnen brengen. Patijn negeerde dat advies. De nieuwe HBG-directie stelde openlijk zich te distantiëren van het soort malversaties zoals gepleegd bij de bouw van de Schipholtunnel.

Sinds 1999 is screening van bedrijven op justitiële en financiële antecedenten bij aanbestedingen reguliere praktijk geworden in Amsterdam. En niet zonder succes. Amsterdam weigerde vorig jaar een kwart van de bedrijven bij de inschrijving. De gronden van weigering liepen uiteen van het leveren van verouderde bedrijfsinformatie tot vervalsing van gegevens. Bij de screening ging het om bedrijven uit diverse branches: bouwbedrijven, onderhoudsbedrijven en architecten- en adviesbureaus.

Gemeentelijke diensten zijn verplicht het screeningsbureau in te schakelen bij openbare aanbestedingen. De onderneming die de procedure wint, is bij uitvoering verplicht medewerkers van het bureau toegang op de werkplek te verlenen en inzage te geven in de bedrijfsinformatie. Zo kon in 2001 met dergelijk onderzoek worden voorkomen dat de gemeente akkoord ging met een project dat binnen een paar jaar overgenomen zou zijn door een criminele organisatie, met de gemeente als huurder. In één geval liet het bureau een project van 7 miljoen gulden stilleggen, toen bleek dat een Spaanse directeur de scepter zwaaide over een bedrijf dat al geruime tijd failliet was.

Maar het screeningsbureau staat machteloos tegen kartelvorming en illegale prijsafspraken, zoals inmiddels in de bouwwereld praktijk was geworden. Dat bleek toen vanaf 2000 steeds meer signalen binnenkwamen dat de grote bouwconsortia met elkaar onder één hoedje speelden bij de aanbestedingsprocedure rond de Noord-Zuidlijn, de nieuwe metrolijn onder de Amsterdamse binnenstad. Een voorbereidingstraject van bijna tien jaar dreigde onderuit te gaan toen eind 2000 bleek dat de inschrijvingen minimaal dertig procent hoger lagen dan de gemeente had geraamd. De gemeente overwoog zelfs afstel van het project omdat geen enkele aannemer de metrolijn binnen het budget wilde aanleggen, nadat eerder vier bouwconsortia wegens te hoge offertes waren uitgesloten van de aanbestedingsprocedure. Vermoedens van onderlinge prijsafspraken en kartelvorming kregen steeds meer gestalte toen bleek dat elders in de stad andere opdrachtgevers met dezelfde praktijken te maken hadden. Zo legden de Nederlandse Spoorwegen en de gemeente de aanbesteding voor de bouw van een nieuw station in de Bijlmer stil toen ook daar de opdrachtgevers aanwijzingen hadden er prijsafspraken waren gemaakt.

Begin dit jaar ontvingen meerdere gemeentelijke diensten per abuis verstuurde e-mails van het Nederlandse bouwbedrijf Heijmans. Daarin werd het Franse zusterbedrijf Soletange gemaand geen zaken te doen met een Duitse onderneming die zich in de aanbestedingsprocedure had gemengd. Amsterdam schakelde daarop de mededingingsautoriteit NMa en het openbaar ministerie in. De NMa moet nog steeds uitsluitsel geven op de vraag of Amsterdam inderdaad sluitend bewijs voor prijsafspraken heeft kunnen leveren. Amsterdam heeft steeds meer moeite de regie te voeren.