Het kartel van de Goede Bedoelingen

De rijke landen geven honderden miljoenen uit voor hulp aan ontwikkelingslanden, maar het resultaat is beperkt. Dat komt doordat de meeste grote hulporganisaties bureaucratisch denken, vindt William Easterly. Ontwikkelingslanden moeten zelf kunnen shoppen om hulp.

Alleen al het woord kartel brengt overal ter wereld doorgaans angst teweeg in de harten en portemonnees van consumenten en toezichthouders. De term roept gewoonlijk beelden op van hebzuchtige olieproducenten of moordlustige drugsbaronnen. Maar inmiddels is er een nieuw kartel met betere bedoelingen op het wereldtoneel verschenen. De leden zijn de grote buitenlandse-hulporganisaties in de wereld, die tegenover de machteloze armen nagenoeg een monopolie vormen.

Deze stand van zaken verklaart ten dele waarom de mondiale buitenlandse-hulpbureaucratie de laatste jaren dolgedraaid is. Neem de stappen die de zwaarbeproefde ambtenaren in arme landen moeten zetten om buitenlandse hulp te krijgen. Ze moeten onder meer een Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) opstellen – een gedetailleerd plan ter verheffing van de behoeftigen dat de Wereldbank en het Internationale Monetaire Fonds verlangen voor ze schulden kwijtschelden en nieuwe leningen verstrekken. Dat document moet op zijn beurt voldoen aan het Comprehensive Development Framework van de Wereldbank, een checklist van 14 punten die alles bestrijkt, van houtbeleid tot arbeidspraktijken. En de lijst gaat verder: beleidsmakers die hulpdollars wensen zijn ook nog verplicht tot een Financial Information Management System-rapport, een Report on Observance of Standards and Codes, een Medium Term Expenditure Framework en een Debt Sustainability Analysis for the Enhanced Heavily Indebted Poor Countries Initiative.

Elk document kan honderden bladzijden beslaan, en maanden voorbereidingstijd in beslag nemen. Het onlangs afgeronde PRSP van Niger meet bijvoorbeeld 187 pagina's en kostte vijftien maanden voorbereiding. In het armoedebestrijdingsplan voor 2002 tot 2005 zijn dan ook gedetailleerde posten opgenomen als 17.600 dollar per jaar om de bevolking bewust te maken van het belang van de verkeerscirculatie.

Het probleem is niet dat de ambtelijke hulpverleners slecht zijn; bij de grote hulporganisaties op de wereld werken juist tal van slimme, ijverige, toegewijde vakmensen. Maar het botte gedrag van die instellingen wordt verklaard door de verkeerde prikkels waarmee ze te maken hebben. De internationale hulpbureaucratie zal nooit behoorlijk functioneren onder de voorwaarden waardoor ze opereert als een kartel – het kartel der Goede Bedoelingen.

Kartels gedijen als hun klanten weinig gelegenheid hebben om te klagen of andere leveranciers te zoeken. In de wereld van de buitenlandse hulp hebben de klanten (oftewel de arme burgers in de ontwikkelingslanden) weinig kans om hun behoeften te uiten, maar ze kunnen ook niet weg uit het systeem. Intussen hebben de rijke landen die de hulpnota's betalen geen idee wat die klanten willen. Non-gouvernementele organisaties kunnen hulpinstellingen alleen afrekenen op een aantal in het oog springende punten, zoals een opzichtig milieubederf. Onder die omstandigheden kunnen buitenlandse hulporganisaties wel oprecht proberen om hun klanten te raadplegen, maar blijven ze hoofdzakelijk verantwoording schuldig aan zichzelf.

Hulpinstellingen dwingen de regeringen die hun geld willen, meestal om uitsluitend te werken met de eigen bureaucratie van die instelling – het apparaat dat projecten beoordeelt en selecteert, de economische en maatschappelijke analisten, de verwervingsprocedures en de eigen belangen en doelstellingen. Elke hulporganisatie vormt een mini-monopolie, en het geheel van al die monopolies vormt een kartel. De buitenlandse-hulpwereld lijkt ook op een kartel in de zin dat het IMF, de Wereldbank, regionale ontwikkelingsbanken, de Europese Unie, de Verenigde Naties en bilaterale hulpinstellingen allemaal bereid zijn hun inspanningen te coördineren. Daardoor hebben de klanten nog minder gelegenheid om andere hulpverstrekkers te zoeken.

Maar ondanks die coördinatiepogingen bestaat er geen centraal beleid dat elke instelling vertelt wat ze moet doen, zoals er ook geen marktdruk van klanten is om succesvolle organisaties te belonen en niet-succesvolle te straffen. Als gevolg hiervan doen hulporganisaties achteloos allerlei dubbel werk voor de armen in de wereld. Een team van het Amerikaanse Agency for International Development deed in 2001 verslag van de corruptie in Oeganda, zonder te weten dat zes maanden eerder Engelse analisten een rapport over hetzelfde onderwerp hadden uitgebracht.

De regering van Tanzania produceert jaarlijks meer dan 2.400 rapporten voor haar verschillende geldschieters, die het arme land elk jaar zo'n duizend missies sturen om over het gewenste overheidsbeleid te praten. Het is dan ook geen wonder dat Tanzania begin jaren negentig vijftien afzonderlijke projecten had lopen in de sector van de gezondheidszorg, bekostigd door vijftien verschillende donors. Zelfs kleine bilaterale hulporganisaties planten overal hun vlag. Waren de eindeloze vergaderingen en stafuren van de Senegalese regering in 2001 de moeite waard om 38.957 dollar te ontvangen van het Finse ministerie van Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking?

Door een verenigd front te vormen en dubbel werk te doen, is het hulpkartel ook in staat de schuld over de verschillende leden te verdelen als de economische omstandigheden in de ontvangende landen niet volgens plan verbeteren. Moeten waarnemers het IMF de schuld geven van de fiscale tucht die de middelen voor nuttige programma's beperkt, of moeten ze de Wereldbank verwijten dat die winstgevende terreinen niet uitsluit van bezuinigingen op de overheidsuitgaven? Zijn het IMF en de Wereldbank te streng of te laks bij het opleggen van voorwaarden? Of zijn de regionale ontwikkelingsbanken te star (of te soepel) in hun voorwaarden voor hulp? Verdienen bilaterale hulpinstellingen kritiek omdat ze toegeven aan nationale en commerciële belangen, en zijn multilaterale organisaties te veroordelen omdat ze op alle landen één en hetzelfde hervormingsprogramma toepassen?

Neem Argentinië. Van 1980 tot 2001 ontving de Argentijnse overheid 33 structurele-aanpassingskredieten van het IMF en de Wereldbank, allemaal onder het wakend oog van het Amerikaanse ministerie van Financiën. Is de gestage Argentijnse ineenstorting nu uiteindelijk de schuld van de Wereldbank, het IMF of het Amerikaanse ministerie van Financiën? De zwartepiet kan altijd worden doorgespeeld in de wereld van de ontwikkelingshulp. Elke partij kan naar de anderen wijzen en verbouwereerde waarnemers weten niet wie ze de schuld moeten geven – zodat elke instelling weer minder aansprakelijk wordt.

Zoals elk goed monopolie streeft het kartel der Goede Bedoelingen naar maximale netto-opbrengst. Als de hulpwereld van meet af aan door één doelstelling is gekenmerkt is dat wel de obsessie om het totale hulpbedrag omhoog te krijgen. In 1951 berekende de Groep Deskundigen van de VN precies hoeveel hulp de arme landen nodig hadden om per hoofd een jaarlijkse groei van 2 procent te bereiken, en kwamen daarbij uit op een bedrag dat tegen de huidige waarde gelijk zou staan aan 20 miljard dollar.

In 1960 berekende de econoom Walt Rostow dat er ongeveer een verdubbeling van het toenmalige hulpniveau nodig was om ervoor te zorgen dat Azië, Afrika en Latijns Amerika zover zouden groeien dat ze na een periode van tien tot vijftien jaar geen hulp meer nodig zouden hebben. Ondanks het naderende verstrijken van die vijftienjarige hulptermijn riep de toenmalige president van de Wereldbank, Robert McNamara, in 1973 op tot een verdubbeling van de hulp. Die oproep tot een verdubbeling werd in 1990 door de Wereldbank herhaald in zijn World Development Report. Om niet achter te blijven pleit de huidige president van de Wereldbank, James Wolfensohn, op dit moment voor een verdubbeling van de hulp.

De inspanningen van het kartel zijn geslaagd: de totale hulp die naar ontwikkelingslanden vloeit is sinds de begintijd van de grootscheepse buitenlandse hulp meermaals verdubbeld. (Intussen is het personeelsbestand van de Wereldbank gestegen van 657 mensen in 1959-'60 tot zo'n 10.000 op dit moment). Als alle buitenlandse hulp die sinds 1950 is gegeven zou zijn belegd in Amerikaanse staatsobligaties, zou in 2001 alleen al uit buitenlandse hulp het gezamenlijke bezit van de arme landen 2,3 biljoen – oftewel 2.300 miljard – dollar hebben bedragen.

Die hulp heeft wellicht overal in de ontwikkelingslanden bijgedragen tot belangrijke verworvenheden, zoals een lagere kindersterfte en een toegenomen alfabetisme. En de hulpinstellingen kunnen wel degelijk wijzen (en doen dat ook) op de hoge groei in hulp-intensieve landen als Botswana en Oeganda. Maar bij de meeste hulpontvangers is het groeicijfer uiterst teleurstellend geweest. Gemiddeld is bijvoorbeeld in de hulp-intensieve Afrikaanse landen de groei gedaald, ondanks een voortdurende stijging van de hulp als percentage van hun inkomen.

Voor zover iemand de prestaties van de internationale hulpinstellingen in de gaten houdt, zijn het de politici en bevolkingen van de rijke landen. Hulporganisaties richten zich daarom op `producten' (projecten, leningen, etc.) die voor dit publiek gemakkelijk zijn waar te nemen, ook als die producten de ontvangende landen economisch weinig opleveren. Omgekeerd doen hulpambtenaren minder hard hun best voor minder zichtbare projecten, ook als die een hoog rendement hebben. Dit alles leidt tot glanzende showprojecten, talloze internationale bijeenkomsten en topontmoetingen, luxe rapporten voor publieke consumptie en een lawine van `kaders' en `strategische verhandelingen'. Weinigen bekommeren zich om de duurzaamheid van die showprojecten nadat het lint eenmaal is doorgeknipt, of vragen zich af of al die bijeenkomsten, kaders en strategieën iets van waarde opleveren.

Dit streven naar zichtbaarheid verklaart waarom donors graag geld steken in nieuwe en opvallende projecten, maar er weinig voor voelen om na de voltooiing bedrijfs- en onderhoudskosten te fourneren. Dit leidt tot een probleem dat in de Wereldbank-rapporten over Afrika steeds weer terugkeert. In 1981 kwam de Afrika-studie van de bank tot de slotsom dat voertuigen en machines vaak stilstonden bij gebrek aan onderdelen, onderhoud, benzine of andere benodigdheden. Scholen hadden geen geld voor salarissen en leermiddelen en landbouwkundige onderzoeksstations hadden moeite hun proefvelden in stand te houden. Wegen, openbare gebouwen en fabrieken leden onder gebrekkig onderhoud.

Vijf jaar later bleek uit een andere Afrika-studie dat het onderhoud van wegen stagneerde door gebrek aan brandstof en asfalt, dat leraren geen boeken hadden en gezondheidswerkers geen medicijnen om te verdelen. In 1996 verklaarde de Wereldbank dat in Afrika op dat moment de scholen boeken tekortkwamen, de klinieken gebrek hadden aan medicijnen en het onderhoud van de infrastructuur achterwege bleef.

En dan zijn er nog de `kaders' – de frameworks. In 1999 onthulde Wereldbank-president James Wolfensohn zijn Comprehensive Development Framework, een checklist van 14 punten, allemaal nog met een aantal sub-punten. Het kader beslaat fatsoenlijk bestuur, eigendomsrechten, financiën, sociale vangnetten, onderwijs, volksgezondheid, water, milieu, het gesproken woord en de kunst, wegen, steden, platteland, kleinschalig krediet, belastingbeleid en moederschap. (Voor het macro-economisch beleid was kennelijk geen plaats.) Misschien verklaart dit kader waarom de Wereldbank zegt dat de leiding de ontwikkelingsagenda zowel heeft herzien als verbreed. Maar zelfs Wolfensohn lijkt zich betrekkelijk in te houden vergeleken bij het kader dat wordt opgesteld voor de VN-wereldtop over duurzame ontwikkeling in Johannesburg, waar de nietsvermoedende afgevaardigden mogen rekenen op 185 actie-aanbevelingen – die alles bestrijken, van doelmatig gebruik van koeienmest tot geharmoniseerde etikettering van chemicaliën.

Wil hulp enig positief effect hebben, dan mag de hulpwereld niet blijven steken in dezelfde oude ambtelijke modder. Het is misschien een betere aanpak om bij de buitenlandse hulp van marktwerking gebruik te maken. Het wezen van kartels is samenwerking, terwijl het bij markten juist gaat om een gedecentraliseerde koppeling van klanten en leveranciers.

Een van de mogelijkheden is dat de band wordt doorgesneden tussen het hulpgeld en het verplicht gebruik van de bureaucratie van een bepaalde organisatie. Buitenlandse-hulpinstellingen zouden een deel van hun middelen in een gezamenlijk fonds kunnen storten, bestemd voor de hulp aan landen met een overheid die naar behoren pro-ontwikkeling is. Overheden zouden dan concurreren om het goedkeuringsstempel `pro-ontwikkeling'. Maar ook donors zouden moeten concurreren. De ontvangende landen zouden de gelden kunnen krijgen en mogen werken met de instelling van hun keuze. In dat scenario zou dubbel werk tot een minimum beperkt blijven en de concurrentie tussen hulporganisaties worden bevorderd.

Een andere marktgerichte stap zou zijn dat het gezamenlijke fonds arme personen of gemeenschappen vouchers zou verstrekken die bij elke hulpinstelling, non-gouvernementele organisatie of binnenlandse overheidsinstantie, zouden kunnen worden ingewisseld voor ontwikkelingsdiensten. Deze dienstverleners kunnen deze vouchers op hun beurt dan weer verzilveren bij het gemeenschappelijke fonds. De hulporganisaties zouden noodgedwongen moeten concurreren om voor hun begroting hulpvouchers (en dus geld) aan te trekken. Bovenal zouden deze vouchers de verpauperde klanten echt de macht verschaffen om op een markt hun ware wensen en behoeften kenbaar te maken.

Er is een groeiende druk om de internationale hulpbureaucratie, die steeds minder van gezonde economische principes uitgaat, te hervormen. De rijke landen die de hulp bekostigen en die oprecht willen dat de hulp terechtkomt bij de armen, dienen het kartel der Goede Bedoelingen te onderwerpen aan de verfrissende wind van concurrentie, marktwerking en verantwoording aan de klanten. Donors en ontvangers moeten beiden passen voor ontwikkelingskaders van 185 punten of een alfabetische brij van ambtelijke grillen. De armen verdienen beter.

William Easterly is verbonden aan het Center for Global Development en het Institute for International Economics in Washington. In het verleden was hij werkzaam bij de Development Research Group van de Wereldbank. © Foreign Policy