Een luisterend oor

Bij de Commissie Gelijke Behandeling komen jaarlijks 450 klachten binnen. Maar de oordelen van de commissie worden nauwelijks opgevolgd. `De overheid zou meer gebruik moeten maken van de Commissie. Waarom doen ze daar nou zo moeilijk over?'

Anh Tran is boos. De kleine, druk gesticulerende Vietnamees kan zijn woede nauwelijks onderdrukken. ,,Ik werk al dertien jaar voor dit bedrijf, maar krijg alleen de rotklussen'', vertelt hij zijn toehoorders in de enquêtezaal van het Utrechtse gerechtsgebouw. De 43-jarige constructiebankwerker uit Vlissingen eist meer afwisseling van zijn broodheer. Wie vindt het monteren van accurekken géén pokkenwerk, vraagt hij retorisch.

Tran en zijn werkgever, K.Meeuse, zijn apart naar Utrecht gereisd voor een zitting van de Commissie Gelijke Behandeling. Tegenover drie commissie- leden lichten zij hun standpunten toe. Volgens Tran trekt de protestantse directie van het Vlissingse constructiebedrijf J. van Belzen geloofsgenoten voor. Zijn collega's zouden hem voor `poepchinees' hebben uitgemaakt terwijl zijn voorman een oogje dichtkneep. L. Mulder, een gesoigneerde vijftiger met kort, ravenzwart haar, slaat de Vietnamees enige tijd fronsend gade. Aan het eind van diens betoog merkt de dagvoorzitter droogjes op ,,behoefte aan ondertiteling'' te hebben.

Trans zaak bezorgt de Commissie Gelijke Behandeling heel wat hoofdbrekens. Niet alleen spreekt de klager gebrekkig Nederlands, ook lijkt hij nauwelijks in staat uit te leggen op grond waarvan hij zich gediscrimineerd voelt. Het gevolg is een twee uur lange spraakverwarring. Voelt Tran zich gediscrimineerd op grond van nationaliteit of geloofsovertuiging, wil plaatsvervangend commissielid E. Lagerwerf weten. ,,Tachtig procent nationaliteit'', denkt Tran. Op de vraag waarom hij – na diverse salarisverhogingen – nog steeds meent te worden onderbetaald, mompelt Tran iets over CAO's. En zijn mededeling dat ,,iemand binnen het bedrijf'' hem wilde chanteren, leidt bij de wederpartij tot opschudding. Gaat het om een ex-werknemer of doelt hij toch op de voorman? De constructiebankwerker houdt zijn toehoorders lange tijd in het ongewisse.

Tran behoort tot de 450 individuen en belangenorganisaties (antidiscriminatiebureaus, ondernemingsraden, vakbonden) die jaarlijks een klacht indienen bij de Commissie Gelijke Behandeling. Wie zijn die klagers? Volgens het college bestaat er geen duidelijk profiel. Wel staat vast dat een kleine meerderheid vrouw is en dat geslacht en ras de meest genoemde discriminatiegronden zijn. Naast klachten neemt de Commissie ook `verzoeken om een oordeel over eigen handelen' in behandeling. In die gevallen gaat het om bedrijven die een nieuwe regeling willen invoeren, of actie ondernemen, maar twijfelen of deze in strijd is met de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB). Zo vroeg een rooms-katholieke onderwijsinstelling de Commissie of het verboden was een personeelsadvertentie te plaatsen, waarin om een vrouwelijke studentenpastor werd gevraagd. Het studentencorps bestond voor zeker de helft uit vrouwen en het merendeel gaf de voorkeur aan een pastor van hetzelfde geslacht. Kon zo'n advertentie door de beugel?

Seksistische grappen

Pesterijen, jaloezie, misgelopen promoties – het zijn weinig aansprekende kwesties. Is Trans zaak een doorsnee zaak? ,,Ja'', vindt Jenny Goldschmidt (51), voorzitter van de Commissie Gelijke Behandeling. ,,Mensen denken vaak dat wij vooral spectaculaire kwesties behandelen, maar dat is niet zo. In het gros van de zaken gaat het om onbewuste discriminatie: ongelijke beloning, latent racisme, ondoorzichtig personeelsbeleid. Een directeur van een bouwbedrijf die tegen zijn werkneemster zegt: `Je moet niet zeuren als ze seksistische grappen maken.' Minder principiële kwesties, maar daarom niet minder ingrijpend en typerend voor alledaagse vormen van discriminatie.''

Na een lang en vaak heftig debat werd in september 1994 de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB) van kracht. Nederland kent al sinds 1975 antidiscriminatiewetgeving, maar in het verleden was die vooral toegespitst op de gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij arbeid. Met de inwerkingtreding van de AWGB kwam er een heel scala aan nieuwe discriminatiegronden bij: ras, nationaliteit, godsdienst, levensovertuiging, seksuele voorkeur, politieke gezindheid, burgerlijke staat en arbeidsduur. Een ander verschil is dat het nieuwe discriminatieverbod niet alleen geldt voor arbeidsverhoudingen, maar ook voor school- en beroepskeuzevoorlichting en het aanbieden van goederen en diensten, zoals het sluiten van een verzekering of het openen van een bankrekening.

De Commissie Gelijke Behandeling, die vrijwel gelijktijdig met de AWGB werd ingesteld, kreeg als taak de naleving van die wet te bevorderen. De toenmalige minister van Justitie, Ernst Hirsch Ballin, verzocht Goldschmidt te solliciteren naar het voorzitterschap van het negenkoppige college. De ex-hoogleraar Vrouw en Recht aan de Universiteit van Leiden hoefde niet lang na te denken. ,,Er is niets leukers dan iets van de grond af aan opbouwen'', vertelt zij, ontspannen achteroverleunend in haar werkkamer in het Utrechtse gerechtsgebouw. ,,En ik ben wel een beetje een idealist. Ik wil mensen die zich ongelijk behandeld voelen een stem geven.''

Om haar taak goed te kunnen uitoefenen, kreeg de Commissie destijds een jaarlijks budget van ongeveer twee miljoen euro en diverse bevoegdheden. Zo brengt zij niet alleen oordelen uit – die overigens niet-bindend zijn – maar geeft zij ook advies over antidiscriminatieregelgeving. In 2001 bestudeerde de Commissie bijvoorbeeld een conceptwetsvoorstel van staatssecretaris Vliegenthart (VWS) dat discriminatie van gehandicapten en chronisch zieken moet tegengaan. En verder mag de Commissie uit eigen beweging onderzoeken instellen, als er aanwijzingen zijn dat er in strijd met de wet wordt gehandeld.

Een aantal oordelen en onderzoeken van de Commissie riep de afgelopen jaren felle discussie op. Zo kwam het college twee jaar geleden tot de conclusie dat IVF-klinieken wél alleenstaande vrouwen mogen uitsluiten van reageerbuisbevruchting, maar geen lesbische paren. Volgens de Commissie zouden er te veel aanwijzingen zijn dat een eenoudergezin schadelijk is voor het kind – in tegenstelling tot een gezin met twee moeders. Het oordeel leverde de commissie een storm van kritiek op. Onder de kop `Monomanie' verscheen een opiniestuk in het Nederlands Juristen Blad van hoogleraar staats- en bestuursrecht C. Kortmann. Volgens hem waren de overwegingen van de commissie tegen uitsluiting van lesbische paren slecht gemotiveerd en zou de uitspraak leunen op irrelevante en beperkte onderzoeken. Els Borst noemde de uitsluiting van alleenstaanden in een brief aan de Tweede Kamer ,,niet gerechtvaardigd''. Wel kondigde de minister scherpere maatregelen aan tegen de uitsluiting van lesbische paren.

Het college kwam vaker onder vuur te liggen. Vorig jaar nog. Toen kreeg een islamitische rechtenstudente gelijk die een functie als hulpgriffier bij de rechtbank in Zwolle misliep, omdat zij weigerde tijdens zittingen haar hoofddoek af te doen. De Zwolse rechtbankpresident Bert Maan vertegenwoordigde de wederpartij. Hij zegt: ,,De centrale vraag was of rechters en griffiers op de zittingen onafhankelijkheid moeten uitstralen. Maar de commissie koos voor een andere insteek: mag een rechtbank kledingvoorschriften tegen elke prijs handhaven?'' Maan typeert de Commissie als `kundig', maar kan zich niet altijd vinden in haar afwegingen.

Een andere zaak die de gemoederen hoog deed oplopen was die van de gereformeerde buitengewoon ambtenaar N.Eringa-Boomgaardt. Als gewetensbezwaarde weigerde zij homohuwelijken te sluiten in Leeuwarden. Daarop besloot de gemeente haar contract niet te verlengen en diende Eringa-Boomgaardt een klacht in. Tot verrassing van velen bepaalde de Commissie dat de gemeente Leeuwarden ,,indirect onderscheid maakt op grond van godsdienst'' en dus in strijd met de wet handelt. Menig brievenschrijver en commentator vroeg zich af in hoeverre de Commissie godsdienstvrijheid liet prevaleren boven het non-discriminatiebeginsel. Maar volgens voorzitter Goldschmidt is het niet aan de Commissie zo'n afweging te maken. ,,De Commissie kan en mag alleen beoordelen of er een onderscheid wordt gemaakt in een arbeidsverhouding – dus tegenover de ambtenaar – of bij het aanbieden van goederen en diensten. Het huwelijk valt niet onder ons werkterrein.''

Toch verloor het college – met name in homokringen – de afgelopen maanden veel krediet. De `juridisch medewerker' van de Gaykrant noemde de Commissie in mei ,,bedrijfsblind'' en ,,wereldvreemd''. Het college zou volgens hem zelfs discriminatie in de hand werken.

,,Harde typeringen'', oordeelt Bob van Schijndel (56), ex-lid van de Commissie en thans lid van de Eerste Kamer voor GroenLinks. Toch kan hij zich de verontwaardiging wel indenken. De niet-juridisch geschoolde burger gaat volgens hem al snel op zijn gevoel af. Vraagt zich af wat zwaarder weegt: directe discriminatie op grond van homoseksualiteit of indirecte discriminatie op grond van godsdienst. Als niet-jurist – ,,en dus een vreemde eend in de bijt'' – had Van Schijndel naar eigen zeggen meer voeling met de tijdgeest dan zijn ex-collega's. Daardoor keek hij wat anders tegen kwesties aan.

Cruciale grens

Ook ex-commissielid Peter Rodrigues (45), die gevraagd werd vanwege zijn civielrechtelijke expertise, vindt de uitkomst van de zaak in Leeuwarden ,,buitengewoon ongelukkig''. Maar hij is het niet met Van Schijndel eens dat commissieleden te veel met hun neus in de boeken zitten. ,,Leden hebben ook maatschappelijke bagage; ze komen uit de vakbeweging, de homobeweging of het bedrijfsleven. Het zijn heus niet allemaal hooggeleerde juristen.'' Wel denkt hij dat de Commissie met haar uitspraken soms een cruciale grens nadert: juridisch juist, maar in strijd met de `eisen van deze tijd'. Rodrigues: ,,We hebben in het verleden wel eens een uitspraak gedaan waarbij we meldden dat een andere uitkomst misschien wenselijk was, maar dat daarvoor optreden van de wetgever vereist was. De kwestie-Leeuwarden leende zich daar ook voor.''

Deze week besloot mevrouw Eringa naar de rechter te stappen.

Belangrijker dan de vraag of de oordelen van de Commissie steekhoudend zijn, is of zij worden opgevolgd. Het antwoord is: nauwelijks. Onafhankelijk onderzoek van de Katholieke Universiteit Nijmegen wijst uit dat nog geen 20 procent van de oordelen die in 1997 het predikaat `in strijd met de wet' kregen tot een speciale maatregel leidde om de ongelijke behandeling van de verzoeker ongedaan te maken dan wel te compenseren.

In de rest van de gevallen nam de wederpartij geen, of algemene maatregelen. ,,Soms zal de individuele verzoeker geprofiteerd hebben van zo'n algemene maatregel, in andere gevallen zal hij er zelf niet direct baat bij hebben'', aldus de auteurs van Gelijke behandeling: regels en realiteit (1999). Mientje Zuketto (56), docente Nederlands aan een vmbo-school in Maastricht, wacht nog altijd op gerechtigheid. Eind 1996 diende de Limburgse een klacht in bij de Commissie Gelijke Behandeling, omdat zij vond dat de in 1985 ingevoerde herstructurering van de onderwijssalarissen – het zogenoemde `HOS-akkoord'– in het nadeel werkt van vrouwen.

Toenmalig minister Deetman (Onderwijs) haalde tientallen procenten af van de salarissen van nieuwkomers – vooral vrouwen, zoals later zou blijken – zodat de inkomens van zittende onderwijzers konden worden ontzien. Ruim vier jaar nadat Zuketto haar klacht indiende, kwam de Commissie tot een oordeel: de minister van OC & W had ,,een verboden indirect onderscheid'' gemaakt op grond van geslacht. Zuketto herinnert zich dat een commissielid later tegenover de media verklaarde dat alle `na-hossers' alsnog gecompenseerd dienden te worden voor het opgelopen inkomensverlies. Zo niet, dan zou de Commissie naar de rechter stappen. Gespierde taal, maar daar bleef het vooralsnog bij. Want hoewel de Commissie nog steeds `in gesprek' is met de minister, geeft een van zijn woordvoerders toe dat de na-hossers nooit gecompenseerd werden. Zuketto, die per maand 745 euro bruto zegt mis te lopen door het HOS-akkoord, lijkt weinig verrast; nog vóór de Commissie tot haar uitspraak kwam, waren de kaarten volgens haar directeur al geschud. ,,Na de laatste zitting reden wij samen naar huis. Mientje, zei hij. Ik heb net gesproken met de voorzitter van de werkgeversbonden. Hoe deze kwestie ook uitpakt, wij zullen je níet tegemoet komen.'' Zuketto wil de zaak nu met hulp van de onderwijsvakbond aanhangig maken bij de rechter.

De onderwijzeres is niet de enige. Naar schatting eenvijfde van de verzoekers komt bij de rechter of – in veel mindere mate – bij de Nationale Ombudsman terecht. Nu eens omdat ze zich niet kunnen vinden in het commissieoordeel, dan weer omdat de wederpartij niet thuis geeft. Opmerkelijk genoeg neemt de rechter de uitspraak van de Commissie slechts in een krappe meerderheid van de gevallen over. Van de tien zaken die zowel door de Commissie als door de rechter worden behandeld, hebben maar zes dezelfde uitkomst.

Een ondermijning van de geloofwaardigheid van de Commissie? ,,Nee'', vindt ex-commissielid Peter Rodrigues, die de harde onderzoeksconclusie poogt te nuanceren. ,,Uit hetzelfde onderzoek blijkt dat het met name kantonrechters zijn die het commissieoordeel ongemotiveerd terzijde leggen. Bij de gerechtshoven en de Hoge Raad weegt het oordeel van de Commissie al een stuk zwaarder.'' Albertine Veldman, deskundige gelijkebehandelingsrecht aan de Universiteit Utrecht, vermoedt dat er sprake is van competitie. ,,Rechters laten zich niet graag de wet voorschrijven. Ze doen liever zo'n zaak over, dan af te gaan op het oordeel van een pseudo-rechterlijk college.'' De auteurs van Gelijke behandeling denken er niet anders over. Zij bespeuren ,,een lichte toon van ongefundeerde achterdocht'' in de rechterlijke uitspraken.

Toch lijken vriend en vijand overtuigd van het bestaansrecht van de Commissie Gelijke Behandeling. ,,Je bent een stuk slechter af zonder, want gedupeerden zijn veel minder snel geneigd een rechtszaak aan te spannen'', meent Veldman. Een gerechtelijke procedure is volgens haar niet alleen kostbaarder – die bij de Commissie is gratis – maar ook minder transparant. Ook rechtbankpresident Maan vindt dat de positieve invloed van de Commissie niet moet worden onderschat. ,,Het is een club met grote kennis van zaken, waarvan uitspraken niet bindend zijn, maar wel richtinggevend in het maatschappelijke debat. Dat op zichzelf is al waardevol.''

Maatschappelijk debat genereren , dat lijkt een van de voornaamste krachten van de Commissie. Want met name bij principiële kwesties – wel of geen hoofddoekje in de rechtszaal – doen de media massaal verslag van de uitkomst. Een kort nieuwsbericht leidt zo tot dagenlange discussies op de opiniepagina's. Met alle gevolgen van dien. Rechtenstudente Ayse Kabaktepe (21): ,,Na die uitspraak in Zwolle werd ik plotsklaps tot moslimboegbeeld gebombardeerd. Maar ik wilde alleen die zaak winnen – voor mijzelf en die tientallen andere rechtenstudentes met hoofddoek.'' Ook het SGP-lid Riet Grabijn-van Putten, die een klacht indiende bij de Commissie omdat zij de statuten van haar partij discriminatoir vond, lokte een fel debat uit, met name onder kerkgangers. ,,Mannelijke en vrouwelijke geloofsgenoten klagen dat ik mijn nest heb bevuild'', meldde ze vorig jaar in Trouw.

De kracht van de Commissie is tevens haar zwakte. Want juist omdat het college haar rol als opinionmaker zo goed vervult, verzet de wetgever zich tegen de vaker gehoorde suggestie de oordelen van de Commissie bindend te maken. Ben Sloot, hoogleraar rechtssociologie aan de Open Universiteit Nederland: ,,Het college zou daarmee al die andere taken – onderzoek, voorlichting, advies – moeten laten vallen; ze zijn moeilijk te verenigen met een meer afstandelijk, passief rechtelijk orgaan.'' Als het aan Sloot ligt, zou de Commissie haar huidige werkterrein juist moeten uitbreiden. De Commissie is volgens hem te weinig zichtbaar. Ze moet ,,meer politieke tamtam maken''.

Een steekproef onder de Nederlandse bevolking, eind jaren negentig, ondersteunt Sloots bevindingen. Slechts één procent van de ondervragers noemde de Commissie als instantie voor het indienen van een klacht bij discriminatie. Volgens Sloot heeft dat veel te maken met ,,de naar binnen gekeerde aard'' van het college. ,,De Commissie zou haar beperkte bevoegdheden veel meer kunnen uitbuiten. Bijvoorbeeld door naar de rechter te stappen als haar oordelen niet worden opgevolgd – van die mogelijkheid heeft zij nooit gebruikgemaakt.''

Tamtam

Commissievoorzitter Goldschmidt erkent dat de Commissie te weinig van zich laat horen, maar weigert ,,tamtam te maken vanwege de publiciteit''. De gang naar de rechter is volgens haar ,,een uiterste redmiddel, dat alleen in uitzonderlijke gevallen kans van slagen heeft''. Ze somt op: als een zaak van principieel belang is, als alle andere wegen spaak lopen en de belangen van gedupeerden niet geschaad worden. Met name die laatste voorwaarde is volgens haar doorslaggevend. ,,Je procedeert al snel over de rug van de gediscrimineerde partij heen. En dat is het laatste wat je als commissie wilt.''

In haar laatste jaarverslag kondigt het college aan rechters te willen verplichten om uitspraken die haaks op het commissieoordeel staan te motiveren. Goldschmidt: ,,De Hoge Raad heeft hun die verplichting enkele jaren geleden al opgelegd. Maar blijkens de vonnissen, heeft niet iedere rechter daar notitie van genomen. Wij willen dat de wet meer duidelijkheid geeft op dit punt.'' Deskundige inzake gelijkebehandelingsrecht Veldman reageert terughoudend op Goldschmidts voornemen. Volgens haar wijst de praktijk uit dat rechters die hun uitspraken nu vrijwillig motiveren, weinig uitweiden.

Veldman: ,,Ik zou voor een drastischer weg kiezen. Je kunt de oordelen bijvoorbeeld bindend maken, tenzij de klager of wederpartij naar de rechter stapt. Een andere mogelijkheid is het Britse model. In Engeland heeft de Equal Opportunity Commission geen oordelende bevoegdheid, maar biedt zij klagers juridische steun bij een gerechtelijke procedure.'' Het Britse model stond volgens Veldman garant voor een aantal spectaculaire rechtszaken met grote gevolgen. Zo stelde de Commissie een onderzoek in naar de betaling van door vrouwen beoefende functies in de Britse gezondheidszorg. ,,Toen bleek dat die ondergewaardeerd werden, stapte zij namens de gedupeerden naar de rechter. Honderden vrouwen kregen als gevolg van die actie salarisverhoging.'' Volgens Veldmann kunnen beide varianten tot meer rechtspraak leiden ,,waardoor het gelijkebehandelingsrecht wellicht serieuzer wordt genomen''.

Op grond van het standpunt van het vorige kabinet over de werking van de Algemene wet gelijke behandeling zal het daar in ons land voorlopig niet van komen. Het kabinet stelt dat de algemene motiveringsplicht voor rechters een specifieke motiveringsplicht in de AWGB overbodig maakt. Een gemiste kans, vindt Goldschmidt. ,,De overheid zou meer gebruik moeten maken van de Commissie. Waarom doen ze daar nou zo moeilijk over?''

Veldman wil zich wel aan een verklaring wagen. ,,Het zou mij niet verbazen als het met belangen te maken heeft. Een bindend oordeel dat slecht uitpakt voor de overheid, kan grote financiële gevolgen hebben.'' Ze zucht. ,,Ministeries zijn tamelijk opportunistisch. Als het gaat om algemene discriminatiebestrijding, zijn ze helemaal voor, maar als er geld mee gemoeid is: ho maar.'' Goldschmidt stelt zich wat terughoudender op, ze wil niet speculeren. ,,Maar ik geef toe dat het bij gelijke behandeling altijd om macht draait. Dominante groepen – en dat geldt ook voor de overheid – moeten plaatsmaken voor minder dominante groepen. En dat gaat zelden van harte.''