Volkenrecht op kousenvoeten

De Amerikaanse weigering om het Internationaal Strafhof te erkennen, past in een lange traditie van eigengereidheid. Onbegrijpelijk is die niet. Drie boeken maken duidelijk hoe lastig misdaden tegen de menselijkheid zijn te berechten, laat staan te voorkomen.

Het begon met een moord, of beter: met het nieuws van een moord. Op 14 maart 1921 schoot de 24-jarige Armeniër Soghomon Tehlirian in Berlijn de voormalige Turkse minister van Binnenlandse Zaken neer terwijl hij schreeuwde: `Dit is om de dood van mijn familie te wreken!' De politiek gemotiveerde moord op Talaat Pasha trok grote aandacht en bracht de volkerenmoord op de Armeniërs tijdens de Eerste Wereldoorlog weer even terug in de herinnering. Niet heel lang overigens, want aan de vooravond van de Duitse inval in Polen kon Hitler alweer zelfverzekerd opmerken dat niemand zich meer interesseerde voor de massamoord op de Armeniërs in 1915. De boodschap was duidelijk.

Ver van de Turkse gebeurtenissen volgde een joodse student aan de universiteit van Lvov, Raphael Lemkin, met belangstelling het proces tegen Tehlirian en vatte vervolgens een strijd op voor internationale rechtsvervolging van genocide, die zijn verdere leven zou beheersen. Daarbij speelde het lot van zijn eigen familie in Polen een belangrijke rol. Zelf was hij voor de oorlog al uitgeweken naar Amerika, overtuigd van het gevaar dat Hitler voor Europa betekende, maar hij was er niet in geslaagd andere familieleden te overreden. Die overleefden de holocaust niet.

Lemkin begon al voor de oorlog met het uitwerken van plannen om volkerenmoord als een speciale categorie misdrijven in het internationale recht te verankeren, maar zijn pogingen stuitten op een alomtegenwoordige scepsis. Na de oorlog was er meer gehoor voor zijn poging om een verdrag tegen volkerenmoord af te sluiten. Zo'n internationale wet zou de deelnemende partijen moeten verplichten tot het ondernemen van actie. Jarenlang vocht Lemkin als een bezetene voor zijn verdrag, klampte in de wandelgangen van de Verenigde Naties iedereen tot vervelens toe aan, en leefde als een monnik met maar één doel voor ogen.

Illustratief voor zijn inspanningen was de manier waarop hij na de oorlog op zoek ging naar een woord dat `volkerenmoord' als de overtreffende trap van criminaliteit in het collectieve geheugen moest branden. Hij buigt zich daarbij zelfs over de redenen waarom Eastman zijn eerste camera Kodak noemde: een kort woord, eenduidig en niet vatbaar voor misverstanden. Na lang wikken en wegen construeert Lemkin het woord `genocide', een samenvoeging van het Griekse geno dat `ras' of `stam' betekent en het Latijnse cide, een verbuiging van caedere dat `doden' betekent.

Na lang aandringen en wanhopig pleiten komt inderdaad de dag dat het verdrag tegen de genocide wordt aangenomen. Op 9 december 1948 beleeft Lemkin zijn triomf. Dan nemen de Verenigde Naties het eerste mensenrechtenverdrag in de geschiedenis aan, de Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide. Niet lang daarna krijgt hij de teleurstelling van zijn leven, wanneer de Amerikaanse Senaat het verdrag weigert te ratificeren, deels op grond van terechte kritiek op de nogal vage omschrijving van genocide, maar ook omdat het wordt ervaren als een inbreuk op de soevereiniteit van de Verenigde Staten. Sommige politici zijn zelfs bang dat de verdrijving en gedeeltelijke uitroeiing van de Amerikaanse indianen zal kunnen worden aangeklaagd met een beroep op dit verdrag.

Pas na een zeer aanhoudende actie van senator William Proxmire, die jarenlang elke zittingsdag het onderwerp in de Senaat aan de orde stelt en niet minder dan 3.200 toespraken houdt over het onderwerp, wordt het verdrag in 1986 ook door Washington geratificeerd. Bijna veertig jaar nadat het unaniem door de Verenigde Naties is aangenomen. Lemkin zal het niet meer meemaken: in 1955 sterft hij, wrokkig en eenzaam. Op zijn begrafenis komen zeven mensen.

Het ontroerende verhaal over Raphael Lemkin en zijn verdrag wordt verteld in `A problem from hell' van de Amerikaanse journaliste Samantha Power. Haar boek past in een reeks interessante studies, die de afgelopen jaren zijn gepubliceerd door verslaggevers die werden gevormd door hun ervaringen in de Joegoslavische oorlog. Een ander voorbeeld is The key to my neighbour's house van de eveneens Amerikaanse journaliste Elizabeth Neuffer.

Deze boeken tonen aan dat morele betrokkenheid niet in de weg hoeft te staan van analytische helderheid. Zowel Power als Neuffer worstelt met de vraag waarom het westen en in het bijzonder de Verenigde Staten zo traag hebben ingegrepen in de Bosnische oorlog. Om dat te verklaren zijn ze op zoek gegaan naar historische parallellen. Neuffer vindt haar analogie in de genocide van Rwanda, die in 1994 aan ongeveer een miljoen Tutsi's het leven kostte. Power stelt de vragen nog breder en zoekt naar een systematiek in de reacties op alle grote genocides van de twintigste eeuw, waarbij de geallieerde halfslachtigheid tegenover de holocaust, maar ook de jarenlange officiële stilte over de volkerenmoord in Cambodja, worden onderzocht.

Power, momenteel directeur van het Carr Center for Human Rights Policy aan Harvard University, beschrijft gedetailleerd een terugkerend patroon in de reacties op genocide. Bijna altijd zijn er vroegtijdige waarschuwingen, die echter terzijde worden geschoven omdat de verbeeldingskracht tekortschiet. Beleidsmakers en journalisten, schrijft Power, `zijn uiterst traag om zich een voorstelling van het kwaad te maken'. Zoals in het geval van Cambodja, waar de eerste berichten van vluchtelingen over de terreur van de Rode Khmer worden afgedaan als onbetrouwbaar en onbegrijpelijk. Net als de eerste berichten over de concentratiekampen van de nazi's door de Amerikaanse ambassadeur in Zweden in april 1943 als volgt worden gekenschetst: `Dit verhaal is zo buitenissig dat ik erover aarzel om het tot onderwerp te maken van een officieel rapport'.

Als vervolgens de berichten niet meer te ontkennen zijn en de volkerenmoord in volle gang is, zijn er vaak machtspolitieke overwegingen die interventie uitsluiten. Power verwijt de Verenigde Staten niet eens zozeer dat er geen militaire actie wordt ondernomen tegen genocide – dat is wel de uiterste vorm van inmenging – maar meer nog dat het land erg weinig stappen onderneemt die daaraan voorafgaan, en die ook een vorm van interventie zijn. Niettemin maakt bijvoorbeeld haar weergave van het drama Cambodja duidelijk dat er voor de Verenigde Staten wel degelijk begrijpelijke en zwaarwegende redenen waren om niet tussenbeide te komen. De Amerikanen hadden zelf net een traumatische oorlog in Vietnam achter de rug.

Neuffer is zeer sceptisch over de mogelijkheden van het volkenrecht om, ter voorkoming van genocide, een afschrikkende werking te hebben op kleine of grotere dictatoren. Vond de massamoord in Srebrenica immers niet plaats nadat het Joegoslavië-tribunaal al in Den Haag was geïnstalleerd? En meer in het algemeen: speelden de genocides in onder meer Biafra, Bangladesh, Cambodja en Rwanda zich niet af lang nadat het plechtige verdrag tegen de genocide door meer dan vijftig landen was geratificeerd?

Nee, de kansen op afschrikking door het internationale recht zijn gering. Maar hoe staat het met de kansen op verzoening door internationale rechtspraak nadat een genocide eenmaal is gepleegd? Neuffer heeft Rwanda herhaaldelijk bezocht en schetst in haar boek een treurig beeld van het werk van het Rwanda-tribunaal, dat huist in het naburige Tanzania. Wel is men erin geslaagd veel van de hoofdverdachten aan te houden, maar incompetentie, bureaucratie en geldgebrek bemoeilijken het werk ten zeerste.

Ook in Rwanda zelf, waar de gevangenissen uitpuilen van honderdduizend Hutu's die door de nieuwe regering zijn opgepakt op verdenking van betrokkenheid bij genocide, is de zoektocht naar gerechtigheid wel heel problematisch. Een groot aantal van de verdachten zit al jaren opgesloten zonder enige bewijslast en zonder uitzicht op een proces. Neuffer legt helder uit hoezeer die willekeur de kansen op wederopbouw en verzoening in Rwanda ondermijnt. Maar los daarvan, kan er wel recht worden gesproken na een bloedbad, waarbij een groot deel van de bevolking betrokken is geweest?

Aan de hand van het proces tegen Jean-Paul Akayesu, burgemeester van het dorp Taba, laat Neuffer overtuigend zien hoe moeilijk het is om in de ogen van de overlevenden een vorm van gerechtigheid tot stand te brengen. Ze beschrijft met empathie hoeveel weerstanden de vrouwen uit het dorp, die het slachtoffer zijn geworden van systematische verkrachting in opdracht van de burgemeester, moeten overwinnen om tegen hem te getuigen. Vol schaamte over wat hun is overkomen en nagestaard door achterdochtige dorpsgenoten gaan ze toch naar het verre Arusha. Uiteindelijk wordt Akayesu mede door hun uitspraken veroordeeld voor zijn aandeel in de genocide.

In die zin werkt het tribunaal. Maar de ontnuchterende waarheid van het internationale gerechtshof is dat er nauwelijks maatregelen zijn om deze getuigen te beschermen. Niet alleen worden voortdurend potentiële getuigen vermoord, maar deze vrouwen leven na terugkeer in hun dorp in doodsangst voor mogelijke represailles van de daders, die na hun vlucht naar Congo in steeds grotere aantallen terugkomen en van wie velen op vrije voeten rondlopen. De vrouwen worden buiten de gemeenschap gesloten en zijn, nu hun families zijn uitgemoord, veroordeeld tot een bestaan op de rand van de ondergang. Wat is rechtvaardigheid, vragen ze zich af, als burgemeester en dader Akayesu in een goed toegeruste gevangenis zijn dagen mag slijten maar zij hun vrijheid in bittere armoede moeten doorbrengen?

Neuffers geschiedschrijving van de zoektocht naar gerechtigheid in Bosnië en Rwanda maakt duidelijk dat veel werk van de internationale tribunalen het doel mist en nauwelijk doorwerkt in het dagelijks leven van de slachtoffers. Ze concludeert: `In de meeste culturen ontwikkelt de wet zich door een consensus, waarbij eigen rechtbanken oordelen uitspreken. De tribunalen zijn daarentegen doende een wet van bovenaf op te leggen, en dat gebeurt ook nog eens in rechtszalen die zich ver weg in een ander land bevinden'.

Terwijl Neuffer een zoekende toon aanslaat, staat bij Power de aanklacht centraal. Daarbij richt ze zich vooral tegen Amerika. Ze hekelt de onverschilligheid van de regeerders, die in stand wordt gehouden door de passiviteit van de burgers. Eerst beschouwde ze de Amerikaanse opstelling in het Bosnische conflict als een `mislukking', maar ze is van gedachten veranderd: het is erger. `Het is pijnlijk om te erkennen, maar de consistente politiek van niet-inmenging bij genocide laat niet zozeer een slecht functionerend politiek bestel zien, maar een dat medogenloos effectief is. Het huidige systeem werkt uitstekend. Geen enkele president heeft ooit het voorkomen van volkerenmoord tot zijn prioriteit gemaakt en geen enkele president heeft daarvan ooit politieke schade ondervonden. Het is dus geen toeval dat genocide zich blijft herhalen in onze geschiedenis'.

Dat oordeel stemt vanuit een Europees gezichtspunt ongemakkelijk. Waarom wordt Amerika hier zo'n specifieke verantwoordelijkheid toegeschreven, terwijl de rest van de wereld, zeker van de westerse, zich net zo goed pijnlijke vragen kan stellen over het humanitaire gehalte van zijn buitenlandse politiek? Powers antwoordt luidt: omdat Amerika nu eenmaal machtiger is, zijn de verantwoordelijkheden van het land ook groter. Dat mag waar zijn, het is ook precies de reden waarom het conflict tussen macht en moraal in het geval van de Verenigde Staten zo duidelijk zichtbaar is. En in de analyse daarvan schiet Power tekort.

Daarin helpt The paradox of American Power van Joseph Nye de lezer meer. In een genuanceerd betoog over de mogelijkheden en onmogelijkheden van het gebruik van de macht van Amerika, maakt Nye, een vooraanstaand wetenschapper en onderminister van Defensie in de tweede regering-Clinton, duidelijk dat mensenrechten nooit meer dan een deel zijn van de buitenlandse politiek, waarin machtsbehoud een grote rol speelt. De omgang met volkenrecht laat dat zien. De hele episode rond het genocide-verdrag van 1948 roept parallellen op met de huidige Amerikaanse weigering om het Internationaal Strafhof in Den Haag te erkennen. Vergelijkbare argumenten over soevereiniteit spelen een rol en we beleven opnieuw de door Nye als `enigszins schizofreen' gekenschetste Amerikaanse houding: een verdrag dat de Amerikanen zelf hebben bevorderd wordt uiteindelijk niet, of pas zeer laat geratificeerd.

Nye toont aan dat er grenzen zijn aan het zogenaamde realisme in de buitenlandse politiek, dat wil zeggen het denken in termen van macht. Amerika raakt maar al te vaak gevangen in bondgenootschappen die zich tegen het land keren: de oorlogen tegen de Talibaan en tegen Saddam Hussein, zijn oorlogen tegen voormalige bondgenoten die behulpzaam waren bij het indammen van de macht van de Sovjet-Unie en van Iran. Straks leunt Amerika in een oorlog tegen Irak weer op landen als Pakistan en Saoedie-Arabië, die toch bezwaarlijk `open maatschappijen' kunnen worden genoemd. En zo gaat het maar door: het zoeken naar machtsevenwicht om vitale belangen te beschermen.

Aan deze duivelse kringloop van vriend en vijand kunnen we niet ontsnappen. Wat wel kan, is dat het denken in termen van macht wordt getemperd door het streven naar een internationale rechtsorde, vooral door het uitbreiden van het domein van de democratie, waarbij Europa en Amerika een belangengemeenschap vormen. Landen met een democratische ordening zijn minder geneigd om in een onderling conflict naar de wapens grijpen, dat leert de geschiedenis wel. Duurzame vrede kan in onze wereld niet meer worden gebouwd op onderdrukking, daarvoor zijn de grenzen te poreus geworden.

Dat kleine landen, zoals Nederland, meer te winnen hebben bij het volkenrecht dan een grootmacht als de Verenigde Staten lijkt wel zeker. Toch maakt Nye duidelijk dat de eigengereidheid van Amerika uiteindelijk niet het nationale belang dient. Te veel hoogmoed kan de hegemoniale positie van Amerika op den duur ondermijnen, omdat het andere landen zo van zich vervreemdt en tot een bondgenootschap tegen Amerika zou kunnen aanzetten. Zo bezien is een grotere toeschietelijkheid in het naleven en het tot stand brengen van volkenrecht ook een nationaal belang van de Amerikanen. Nye concludeert: `Internationale regels binden de Verenigde Staten en beperken onze bewegingsvrijheid op de korte termijn, maar ze dienen ons belang door anderen ook te binden'.

Genocide is van alle tijden en plaatsen. Het internationale recht dat genocide probeert uit te bannen staat tegenover een historische zwaartekracht die een andere richting optrekt. Over de afschrikkende werking van zulk recht hoeven we ons voorlopig geen illusies te maken. Juist omdat volkerenmoord meestal wordt gepleegd tijdens een oorlog, is het streven om genocide uit te bannen even ambitieus als het tot stand brengen van de `eeuwige vrede', waar Immanuel Kant meer dan tweehonderd jaar geleden al hardop van droomde.

En toch. Het is een onmiskenbare morele vooruitgang dat het internationale recht ook steeds meer het vraagstuk van de mensenrechten serieus neemt en tot vervolging wordt overgegaan van leiders die hun eigen bevolkingen terroriseren. Dat Miloševic in Den Haag vastzit lijkt alweer vanzelfsprekend, maar deze aanklacht tegen een voormalig staatshoofd is uniek. Dat nu een begin is gemaakt met een permanent strafhof past in die ontwikkeling.

Zo gaat het volkenrecht voort, op kousenvoeten. Het gedachtegoed van Lemkin is nog steeds levend. Langzaam wordt het netwerk van internationale rechtsregels dichter en kunnen ook de grotere mogendheden zich niet meer zomaar aan deze nieuwe verplichtingen onttrekken. Het volkenrecht maakt de wereld kleiner: er zijn minder mogelijkheden om te ontsnappen. Schuilen achter de eigen grenzen gaat niet meer. Het bestraffen van genocide zal meer en meer de aandacht opeisen. Maar daarmee is tegelijk gezegd dat met het voorkómen van genocide vooralsnog weinig vooruitgang wordt gemaakt.

Elizabeth Neuffer: The key to my neighbour's house. Seeking justice in Bosnia and Rwanda. Bloomsbury, 492 blz. €35,70

Joseph S. Nye jr: The paradox of American Power. Why the world's only superpower can't go it alone. Oxford University Press, 222 blz. €35,10

Samantha Power: `A problem from hell'. America and the Age of Genocide. Basic Books, 610 blz. €39,90