Commissie-Vos kan problemen in de bouw niet oplossen

De overheid moet zich niet vastbijten in striktere aanbestedingsregels voor de bouw want die zullen niet brengen wat daarvan gehoopt wordt. Integendeel, mogelijke hervormingen van de sector zijn dan tot mislukken gedoemd, meent André Dorée.

In de aanloop tot de verhoren van de parlementaire enquête naar onregelmatigheden in de bouw was ik tamelijk sceptisch. Meer dan welke andere parlementaire enquête is deze ontstaan uit een ordinaire partijrel. Als de relatie tussen Van Gijzel en Melkert niet uit de rails gelopen was, was er hoogstwaarschijnlijk geen enquête gekomen. De worsteling met de bemensing van de commissie en de perikelen rondom het voorzitterschap illustreerden dat. Het dossier bouwfraude leek na het vertrek van Van Gijzel nauwelijks levend in Den Haag. De commissie leek slechts beperkt politiek draagvlak en prestige te hebben.

Over haar voorbereidende werk kwam weinig naar buiten. Mensen die in de voorbereiding door de commissie gehoord zijn, toonden zich niet onder de indruk over de kennis en aanpak. De vraag was bovendien of de commissie het in slagkracht zou moeten afleggen tegen justitie en de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). Justitie en NMa waren zelf, deels in opdracht van het kabinet, voortvarend aan de slag gegaan. De commissie mist de traditie en ervaring in opsporing en onderzoek die het openbaar ministerie en NMa wel opgebouwd hebben.

De basis van de enquête is een combinatie van de verontwaardiging van Rob van Gijzel en het spektakel van het tv-programma Zembla; voor beide is de schaduwadministratie van Bos de belangrijkste pijler onder de beweringen. De centrale boodschap: de bouwsector is verrot, ambtenaren zijn corrupt en de belastingbetaler is bestolen. Het zal voor de enquêtecommissie niet moeilijk zijn informatie over incidenten te vergaren, en die zullen in de openbare verhoren uitgebreid aan bod komen. Maar van incidenten is het een grote stap naar algemeen geldende conclusies voor de bouwsector als geheel. Het is tot nu toe moeilijk gebleken om nieuwe feiten te vinden.

De commissie heeft als doelstelling de oorzaken achter de onregelmatigheden in de bouw in beeld te brengen, de onderliggende factoren en structuren. Een even ingewikkelde als weerbarstige materie. Daarnaast is uit de bedrijfskunde bekend dat leren in organisaties slecht samen gaat met het zoeken naar schuldigen. De enquête staat onder druk van de media. Zembla heeft de toon van verontwaardiging en inquisitie gezet: hier past geen behoedzame analyse, maar een bestraffende vinger. Vervolgens moet schoon schip gemaakt worden binnen de ministeries en moeten de bouwbedrijven boete doen. Dat is geen veilige context waarin mensen vrijuit spreken.

Toch is er sinds een week reden tot optimisme. Bijvoorbeeld door de ontboezemingen van oud HBG-topman Veraart in deze krant van 15 augustus. Volgens hem is na 1998 een aantal keren serieus geprobeerd met oude gebruiken te breken, maar zijn die pogingen gestrand. Het oude systeem was te sterk. Dat betekent: 1. De praktijk van voorvergaderen is niet na 1992 en ook niet na 1998 gestopt; 2. Bedrijven hebben getracht zich hieraan te onttrekken maar staakten die poging uit angst in een geïsoleerde positie terecht te komen; 3. Het oude systeem is zo dwingend, dat uitbreken de afzonderlijke bedrijven voor een reëel bedrijfsrisico stelde.

Daarmee is niet gezegd dat in alle hoeken en geledingen van de bouw het systeem van voorvergaderen is voortgezet. Ook kan niet de conclusie getrokken worden dat alle bedrijven eruit wilden stappen en hebben gefaald. Toch is deze informatie uit de sector een doorbraak. AVBB-voorzitter Brinkman trok in de Volkskrant van 17 augustus de conclusie dat het oude patroon is voortgezet, en voegt er zelfs aan toe dat het naar zijn indruk structureel was.

Deze `onthullingen' vanuit de bouw brengen beweging in de gestolde impasse rond beschuldiging versus ontkenning. De commissie hoeft zich niet langer op incidenten te richten, en kan doorprikken om zodoende de factoren en structuren achter de onregelmatigheden te achterhalen. Dit opent wegen voor initiatieven gericht op hervorming van de sector. Als `het systeem' een deel van de schuld kan absorberen, zullen individuen er vrijer over spreken. De commissie kan de enquête daardoor een veel constructievere richting geven dan vorige week nog kon worden vermoed. Als de oude bouwpraktijk kan worden ontmanteld en hervorming kan worden ingezet, is deze hele affaire uiteindelijk voor de sector een blessing in disguise geweest.

Meerdere decennia wordt al onderkend dat de bouw als sector achterblijft bij andere industrieën: rendementen zijn te laag, technologie-ontwikkeling te traag, de kwaliteit staat ter discussie, vermoedens van corruptie en collusie blijven circuleren, klantgerichtheid is problematisch, hoge uitstroom naar WAO, weinig aantrekkingskracht voor instromers. Sectorstudies dringen steevast aan op verandering. Daarin wordt veel verwacht van innovatieve contract- en samenwerkingsvormen, waarin traditionele taakverdelingen worden doorbroken. Concurrentie niet alleen richten op prijs, maar vooral kwaliteit laten meewegen. Opereren als contractpartners in plaats van contractpartijen. Deze omslag blijkt moeilijk. Intern worstelt de bouw ook met haar verleden en ingesleten praktijken. Hopelijk toont de enquête ook aan hoezeer verandering noodzakelijk is, kan de commissie de oude praktijk ontmaskeren en de sector een impuls in de goede richting geven.

Als er toch nog reden is tot scepsis, komt dat door het gevaar van verantwoordingspaniek. De overheid opereert in een glazen huis. Ze is `van ons' en moet zich verantwoorden voor haar gedrag. De criteria voor juist overheidshandelen stapelen zich op: transparant, rechtmatig, zorgvuldig, functioneel, doelmatig, doelgericht, objectief, integer, consistent et cetera. Met zovele criteria is elke overheidshandeling een potentieel verantwoordingsrisico. Is zo'n risico éénmaal onderkent, dan volgt een bundel regels en een horde controleurs.

In deze enquête bevestigen de gevallen van corruptie en lekken dat niet elke ambtenaar te vertrouwen is. Die gevallen worden uitvergroot en geven de indruk dat niemand te vertrouwen is. De enquête onderzoekt het overheidshandelen rondom bouwprojecten en de aanbesteding daarvan, dus daarvoor zullen extra regels en procedures volgen. Het gevaar is groot, dat de overheid uit pure verantwoordingspaniek verkrampt in de contacten met de bouwsector. Het oplossen van gestaag complexer wordende problemen rondom bouwlocaties en infrastructuur wordt dan nog stroperiger. In die lijn ligt ook het gevaar dat de overheid bij voorkeur kiest voor de meest afstandelijke vorm van aanbesteding: overheid maakt ontwerp en organiseert dan de openbare aanbesteding en kiest vervolgens de aanbieder die de laagste prijs berekent. Dan lijkt het of de `markt' beslist wie het werk krijgt.

Het is juist die marktbenadering die de bouw zijn huidige ongezonde structuur heeft gegeven. Indien de commissie uit verantwoordingspaniek toch de kant van striktere aanbestedingsregels en de handhaving daarvan opgaat, is elk daaropvolgend initiatief om de bouw te hervormen tot mislukken gedoemd. De commissie kan de problemen in de bouw niet oplossen. Ze kan hooguit een initiatief ontplooien voor hervorming van de bouwsector.

Prof.dr.ir. André Dorée is hoogleraar Markt- en organisatievormen in de bouw aan de Universiteit Twente.