Doelstelling van frequentiebeleid moet duidelijk zijn

Het nieuwe kabinet buigt zich komende vrijdag voor de tweede keer over de vraag of de radiofrequenties geveild moeten worden, of verdeeld volgens een beauty contest, een vergelijkende toets. Nadat de bestuursrechter in Rotterdam een maand geleden tot de conclusie was gekomen dat de frequenties geveild moesten worden, zijn politici en het hele circus van lobby-groepen weer actief geworden om te pleiten voor een toets. Politici, vooral in de Tweede Kamer, vonden dat de rechter op de stoel van de politiek was gaan zitten. Dat is niet zo. En de politiek zou vooral de politieke vraag moeten beantwoorden wat de doelstellingen van het beleid ten aanzien van radiofrequenties zijn.

Economen, en vele andere sociale wetenschappers, zijn groot geworden met het volgende (technocratische of Tinbergiaanse) beeld van de relatie tussen politiek en wetenschap. De politiek bepaalt wat de samenleving wil: de doelstellingen van beleid. Vervolgens bepalen ambtenaren en wetenschappers welke middelen het beste ingezet kunnen worden om die doelen te bereiken. Een veiling of een toets is geen doel op zich, maar een middel om een bepaald doel te bereiken. Het zou daarmee ook geen inzet van een politieke discussie moeten zijn.

De politieke discussie zou moeten gaan over de doelstellingen van het frequentie-beleid. Als deze discussie is uitgemond in een conclusie, kunnen anderen (ambtenaren en/of wetenschappers) bepalen of een veiling of een toets het beste middel is de specifieke doelstellingen te verwezenlijken. Daarom moet het kabinet vrijdag eerst de politieke discussie voeren. De keuze tussen veiling of toets kan dan snel in een iets later stadium plaatsvinden.

Er is een tweetal redenen om deze procedure te volgen: (1) alleen op deze manier heeft de overheid in hoger beroep enige kans als ze toch een toets zou willen en (2) voordat een toets of een veiling goed ontwikkeld kan worden, moeten eerst de doelstellingen van het radiofrequentiebeleid duidelijk zijn.

Een mogelijke doelstelling van het radiofrequentiebeleid zou kunnen zijn de frequenties te gunnen aan die partijen die het grootste aantal luisteraars kunnen behagen. In deze visie staan de voorkeuren van de Nederlandse burger centraal. Als voor deze doelstelling wordt gekozen, ligt een ongeclausuleerde veiling het meest voor de hand. Dit valt als volgt te begrijpen: radiostations kunnen waarschijnlijk het beste inschatten (zeker beter dan de overheid) hoe hun radioconcept aanslaat bij de luisteraars. Reclame-inkomsten zijn nauw gerelateerd aan het marktaandeel van een radiostation, en de verwachte reclame-inkomsten bepalen weer voor een belangrijk deel hoeveel een partij bereid is voor een frequentie te betalen.

Een veiling, waarbij de partij wint die bereid is het meest te betalen, is dus een goede manier om deze doelstelling te verwezenlijken. De Nederlandse wetgeving sluit bij deze argumentatie aan: als er geen zwaarwegende andere belangen (lees: doelstellingen) zijn, dan moet geveild worden. Voor de bestuursrechter in Rotterdam was dit ook een belangrijke overweging: andere belangen dan die van de Nederlandse luisteraar waren volgens hem onvoldoende gearticuleerd. Wil de regering dus toch tot een toets overgaan, dan moeten die eventuele andere doelstellingen van het radiofrequentiebeleid duidelijk worden geformuleerd.

Het is wellicht goed op te merken dat, als andere doelstellingen gevonden worden, dit niet automatisch betekent dat voor een toets gekozen moet worden. Het vorige kabinet wilde geclausuleerd veilen, omdat het verzekerd wilde zijn van de aanwezigheid van een klassieke zender, een nieuwszender en een Nederlandstalige zender. Dergelijke zenders zouden in een ongeclausuleerde veiling geen kans hebben om een frequentie te bemachtigen.

Wanneer ligt een toets dan wel voor de hand? Een MDW-rapport dat dit voorjaar werd afgerond beargumenteert dat dit vooral het geval is als een innoverende markt een belangrijke doelstelling is, en innovatie van tevoren niet goed te definiëren is. Een voorbeeld hiervan is een architectuurcompetitie: het is moeilijk van tevoren vast te stellen wat een mooi en innoverend ontwerp is, maar als de ontwerpen eenmaal binnen zijn, is het vaak wel mogelijk aan te geven welk ontwerp het beste is. Het is niet voor niets dat we spreken over een beauty contest, een term die dit beter weergeeft dan het Nederlandse `vergelijkende toets'. De vraag die de regering dus zou moeten stellen is of innovatie een belangrijke doelstelling is op de radiomarkt, en of ze op basis van vermeende beauty een onderscheid kan maken tussen Sky, Radio 538, Veronica en andere.

Het moge duidelijk zijn dat ook voor het houden van een toets het belangrijk is dat eerst de doelstellingen van het beleid duidelijk geformuleerd zijn. Immers, de doelstellingen zouden in hoge mate moeten bepalen welke criteria in de toets opgenomen moeten worden. Voorstanders van een toets zitten vooral in het kamp van de zittende aanbieders, maar waarom zou een toets noodzakelijk in het voordeel van de zittende partijen zijn?

Als twee kinderen ruzie maken over wie met een bepaald speelgoed mag spelen, kiezen ouders vaak voor een oplossing waarin het recht om te spelen over de tijd verdeeld wordt: eerst de een, dan de ander. Als innovatie een centrale doelstelling is, dan is er veel voor te zeggen ook nieuwkomers een goede kans bij een meer definitieve verdeling via een toets te geven, en niet vooral te kijken naar de ervaring van radiostations op dit moment.

Concluderend: wat het te kiezen middel ook wordt (veiling of toets), de politiek zou er goed aan doen zich te richten op de vraag die zij moet beantwoorden: wat zijn de doelstellingen van het beleid ten aanzien van de commerciële radiostations? Het eenduidig formuleren van die doelstellingen is cruciaal voor het beantwoorden van de apolitieke vraag welke vorm van veiling of toets het best gekozen kan worden.

Prof.dr. M. Janssen is hoogleraar micro-economie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en had de leiding van het evaluatie-onderzoek voor de Tweede Kamer naar de UMTS-veiling.