Geen daden maar woorden

Projectleiders, programmamanagers, gebiedscoördinatoren – Rotterdam pakte de grotestadsproblemen met steeds meer projecten aan. Toch verloederde de stad in hoog tempo. `Dingen bouwen, daar waren we goed in. Maar bouwen is niet zo moeilijk.'

Aan de Reijerdijk in het Rotterdamse IJsselmonde zit de muziekschool in een vroegere kleuterschool. De stichting kunstzinnige vorming huurt het gebouw van het ontwikkelingsbedrijf van de gemeente, dat in de stad veel bezit heeft. Eerst was de school van de dienst onderwijs. Het ontwikkelingsbedrijf nam het gebouw over op het moment dat de kleuters vertrokken. Dat wil zeggen: wel het gebouw maar niet het plein. Het plein bleef van de dienst onderwijs.

Het oude schoolgebouw bevalt prima als muziekschool. Er is maar één minpunt: de hoge struiken rond het plein en het opgeschoten onkruid tussen de tegels. Door de hoge struiken wordt het schoolgebouw aan het oog onttrokken. Er wordt veel ingebroken.

Dus wilde de directeur van de muziekschool de struiken weg laten halen. Toen begonnen de problemen. Voor de struiken bleek hij te moeten zijn bij de dienst gemeentewerken, verantwoordelijk voor het onderhoud van het groen in de stad. De struiken waren intussen zo hoog, dicht en vervuild dat ze vielen onder groot onderhoud, dat in een jaarplanning moet worden opgenomen. Voorlopig kon de dienst gemeentewerken niks doen.

En dan het plein. Het ontwikkelingsbedrijf zei dat de muziekschool dat zelf maar moest aanpakken. Dat leek de directeur wel wat: tegels eruit, graszaad erin. Alleen moest de dienst onderwijs daar dan wel toestemming voor geven. En als het mocht van de dienst onderwijs, zou die dienst vervolgens de dienst sport en recreatie moeten inschakelen om het uit te voeren. De dienst sport en recreatie gaat over gebieden die niet groen zijn, zoals de struiken van gemeentewerken.

Toen greep de deelgemeente in, die een paar straten verderop kantoor houdt. Met inzet van deelraadsleden, een paar vrijwilligers van gemeentewerken en leerlingen van de muziekschool is op een zaterdag het plein schoongemaakt en zijn de struiken gesnoeid. Yvonne van Mastrigt, voorzitter van de deelgemeente: ,,De tegels mochten er uiteindelijk niet uit van de dienst onderwijs. Maar misschien doen we het toch nog. Dan kopen we zelf een zak graszaad en een grasmaaimachine.''

Het Rotterdamse IJsselmonde is de deelgemeente waar in maart van dit jaar de meeste stemmen naar Pim Fortuyn gingen: 44,9 procent, zo'n 10 procent meer dan gemiddeld. Toch is IJsselmonde geen probleemwijk. De verloedering is er lang niet zo erg als in sommige andere wijken in de stad. Er liggen veel groenstroken tussen de na-oorlogse flats, de brede straten zijn redelijk schoon en het aantal buitenlanders bedraagt nog niet de helft van de bevolking.

Waar kwam de onvrede dan vandaan?

Die is, zegt de deelraadvoorzitter, heel langzaam komen opzetten. Tien jaar geleden was er nog niks aan de hand. De bevolking van de wijk was eenvormig samengesteld. Als het Koninginnedag was vierde iedereen samen feest. Het was een soort dorp. Toen kwam de trampluslijn. Er kwam een ziekenhuis. Er kwamen een paar grote onderwijsinstellingen. Er kwamen ook steeds meer buitenlanders. Langzaam ging de wijk bij de grote stad horen. En kwamen de problemen. Dingen die veranderden. Dingen die minder goed gingen. Dingen die niet werden geregeld vooral.

Vernielzucht

In de tien jaar tijd dat de wijk zienderogen achteruitging, verloor ook de stad als geheel haar grip op de ontwikkelingen. Er kwamen steeds meer buitenlanders, meer dan in andere grote steden. De werkloosheid nam toe. Het gemiddelde opleidingsniveau nam af. En overal stak kleine criminaliteit de kop op. Net als vernielzucht. Van de stad waar `het gebeurde', de stad van `niet lullen maar poetsen', van de wederopbouw, de grote bouwwerken en, nog in de jaren negentig, de sociale vernieuwing, werd de stad tobberig en bureaucratisch. Wat ging er mis?

,,Er waren op een gegeven moment geen simpele oplossingen meer'', zegt PvdA-lijsttrekker Els Kuijper, in het vorige college loco-burgemeester. Het nu afgebladderde imago van de stad was vooral ook, denkt ze, ,,gebaseerd op de fysieke pijler''. ,,Dingen bouwen, daar waren we goed in. Maar bouwen is niet zo moeilijk. De sociale kant van dingen in de gaten houden is veel ingewikkelder.''

CDA-lijsttrekker Sjaak van der Tak, de nieuwe loco-burgemeester die als wethouder sociale zaken eveneens in het vorige college zat: ,,Bouwen was makkelijk. De sociale vernieuwing en het opzoomeren ook, trouwens. Voor dat soort dingen deden we een beroep op de mensen in de buurten die zich opwierpen als organisator. Voor de problemen waar het later om ging, moest je bij groepen zijn die je moeilijk bereikt.''

Daar komt nog bij dat het stadsbestuur het ook zichzelf niet makkelijk maakte. Nog voor het begin van het vorige college, nu vijf jaar geleden, werd bedacht dat de nieuwe grotestadsproblemen het beste konden worden aangepakt door de verkokering tussen de verschillende gemeentelijke diensten te doorbreken. Daarvan telt de stad er ruim dertig, waar al met al ongeveer twintigduizend ambtenaren werken.

Het was de tijd van Reinventing Government, de bestseller van de Amerikaan Ted Gaebler over de ondernemende overheid. Van der Tak, ook toen al wethouder, had het boek gelezen. Net als Hans Simons, de wethouder die later tussentijds opstapte.

Ze belegden een bijeenkomst met de hoofden van de diensten, waarvan de conclusie luidde dat er een nieuwe bestuursstructuur moest komen. De diensten zouden natuurlijk blijven bestaan, maar als een soort dwarsverband zouden er tevens `programma's' moeten komen: thema's die met voorrang moesten worden aangepakt. Een jaar later nam het nieuwe college de conclusie van de bijeenkomst over. Er kwamen twaalf programma's en evenzoveel programmamanagers. Zij moesten urgente onderwerpen als sociale integratie, werk en activering en stadseconomie omzetten in uitvoeringsprogramma's.

Maar de programmamanagers waren nog maar net met hun werk begonnen of de nieuwe D66-minister van Grotestedenbeleid, Roger van Boxtel, vroeg om een andere structuur. Van Boxtel wilde de grote steden extra geld geven, maar alleen als ze dat inzetten op een aantal duidelijk afgebakende gebieden. Dus kreeg Rotterdam ook nog drie `pijlers', een sociale, een economische en een fysieke, en voor de `pijlercoördinatoren' een `projectbureau stedelijke visie'.

Circus

De twaalf programma's bleven intussen bestaan. Hun plek in de pijlerstructuur werd bewaakt door projectleiders. Ook kwam er een stedelijk bureau wijkaanpak, voor de inbedding van het nieuwe grotestedenbeleid in de echte probleemwijken. In dat bureau zetelden de gebiedscoördinatoren.

Sjaak van der Tak, de loco-burgemeester: ,,Achteraf zeg ik: we hadden nooit op die manier met het rijk mee moeten doen. We hadden onze eigen weg moeten gaan. Dat geld voor grotestedenbeleid hadden we toch wel gekregen.'' Yvonne van Mastrigt, de deelgemeentevoorzitter: ,,IJsselmonde viel niet onder de wijkaanpak. Daardoor liepen we extra geld en extra mensen mis. Maar het organisatorische circus is ons bespaard gebleven.'' PvdA-lijsttrekker Els Kuijper: ,,Met die pijlerstructuur was analytisch niks mis. Maar we hebben het wel heel ingewikkeld gemaakt.''

Die conclusie trok in februari van dit jaar ook een ministeriële `visitatiecommissie grotestedenbeleid', die de verschillende structuren in de stad probeerde te vangen in een schema met verticalen (de pijlers), horizontalen (de programma's) en een ligger door de pijlers heen (de wijkaanpak). ,,De organisatiestructuur moet eenvoudiger'', stond onder het vrijwel onbegrijpelijke organogram. Maar gelukkig, concludeerde de visitatiecommissie, ging een ambtelijke werkgroep nadenken over de te ingewikkeld geworden organisatie.

Sinds een maand ligt het resultaat van die werkgroep op veel gemeentelijke bureaus, als onderdeel van een door de gemeentesecretaris opgesteld advies voor het nieuwe college. Het is een handzaam boekwerkje geworden, dat onder de titel Uitvoeren! & versnellen... niet meer dan vijftig pagina's telt. De omvang steekt schril af bij die van de twaalf uitvoeringsprogramma's: ,,Een stapel van minstens tien centimeter'', schat Maarten Oosterhagen, beleidsadviseur en mede-auteur van Uitvoeren! & versnellen... ,,En over de pijlers is ook wel zo'n dikke tien centimeter papier volgeschreven.''

Zo dun als het boekje van de werkgroep is, zo pregnant zijn de conclusies. Er staat bijvoorbeeld in dat de relatie tussen het veiligheidsbeleid en het jeugdbeleid de laatste jaren onduidelijk was, doordat er aparte programma's waren voor jeugd, voor veiligheid en voor onderwijs. Ook heeft de bestuurlijke complexiteit volgens het boekje bij politici en ambtenaren geleid tot een situatie waarin niemand meer overzicht heeft. Aan de stad is die complexiteit al helemaal niet uit te leggen, luidt een andere conclusie.

Maarten Oosterhagen kent legio voorbeelden van situaties waarbij diensten elkaar misschien niet tegenwerken, maar in elk geval niet samenwerken. Dan wordt bij nieuwbouw nog net wel gedacht aan een winkelcentrum, maar niet aan een buurtcentrum (dienst sport en recreatie) of school (dienst onderwijs). Wordt een straat de ene keer opengebroken voor de riolering, een half jaar later voor nieuwe bestrating en weer later omdat er een fietsroute moet komen. Is er een conflict tussen een deelgemeente die het welzijnsbudget beheert en de dienst sport en recreatie die gaat over de openingstijden van het buurthuis.

Iedereen, zegt Oosterhagen, is druk bezig: elke dienst, over die diensten heen de mensen van de programma's, de pijlers en de wijkaanpak en dan ook nog de deelgemeenten. ,,Het punt is alleen: allemaal afzonderlijk hebben ze het steeds over dezelfde vierkante meters.'' Neem de Millinxbuurt. Een paar straten in Rotterdam-Zuid waar het vies en onveilig is en waar dan ook bergen rapporten over zijn verschenen. Oosterhagen: ,,En daar hebben de bewoners zelf dan geen notie van.''

Maar zag dan niemand dat er te veel bureaucratie ontstond? Volgens Oosterhagen wel. ,,Ambtenaren zijn ook niet gek. Die fietsen naar huis en zien dat wat ze net hebben opgeschreven over de wijkaanpak in de praktijk niet werkt. Maar verkokering moet je ook in het college tegengaan. En dat wekte niet de indruk een hecht team te vormen.''

Ook Els Kuijper, de voormalig loco-burgemeester, denkt dat het college een beter team had kunnen zijn. ,,We hebben natuurlijk wat stormpjes gehad, de afgelopen jaren. Er zijn mensen vervangen. En wat krijg je als je minder een team bent dan zou moeten: dan laat je de dingen liever niet te veel over aan je collega's. Je vertrouwt ze minder.''

Verkokerd

Een verkokerd, in zichzelf gekeerd college dat het zicht op de werkelijke problemen van de stad kwijtraakte: dat was de laatste jaren ook de indruk van de meeste van de elf deelgemeentevoorzitters, die toch al worstelden met de opzet van de deelgemeenten. Amsterdam koos indertijd voor het opdelen van gemeentelijke diensten over de stadsdelen. Maar Rotterdam hield de diensten juist in stand.

De gedachte daarachter was dat er nu eenmaal dingen zijn die het beste op het niveau van de stad als geheel kunnen worden geregeld. Het gevolg was dat de deelgemeenten steeds moesten aankloppen bij de diensten, die natuurlijk allemaal hun eigen prioriteiten en jaarplanning hadden. De goedbedoelde opzet leidde in de praktijk tot moeizame, stroperige procedures, concludeert ook Uitvoeren! & versnellen...

De deelgemeentevoorzitters van de PvdA, onder wie Yvonne van Mastrigt, hebben in de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen een `grassroot-campagne' gevoerd: ze gingen naar de mensen toe. Maar, zegt ze, de voorzitters waren al veel langer op de hoogte van de onvrede onder de bevolking. ,,Mensen van wie de huizen niet werden opgeknapt. Van wie de buurtwinkel verdween. Die zeiden: mijn bakker moet na twintig jaar sluiten en die buitenlander krijgt subsidie om een winkel te beginnen.'' Ze vindt dat de deelgemeentebestuurders de afgelopen jaren te beleefd met dit soort informatie om zijn gegaan. ,,We hadden tegen het stadsbestuur moeten zeggen: dit gaat zo niet langer.''

Tijdens de formatie van het nieuwe college, de afgelopen weken, stuurden de elf deelgemeenten gezamenlijk een brief aan het stadsbestuur. Ze schreven dat het hun ontbreekt aan mogelijkheden om zaken te doen met de gemeentelijke diensten. Yvonne van Mastrigt: ,,Neem bijvoorbeeld ook het geval van die basisschool waar een portacabin naast staat. Die is daar neergezet toen de school te klein werd. De portacabin is van de dienst onderwijs. Het terrein van het ontwikkelingsbedrijf. Dat terrein ligt braak. Het is er modderig en dus worden de kinderen vies. Maar het ontwikkelingsbedrijf komt maar twee keer per jaar langs om het te onderhouden. Er een grasveld van maken zou het beste zijn. Maar dan krijg je dus weer te maken met die vier diensten: het ontwikkelingsbedrijf, onderwijs, gemeentewerken en sport en recreatie.''

En zo zijn er meer voorbeelden. Zoals het sportterrein. Dat ligt een paar honderd meter van de grote weg en langs die lange oprit staat geen lantaarnpaal. Dus verschuilen zich daar jonge dieven in de struiken, om in het schemerdonker na de voetbaltraining hun slag te slaan. Van Mastrigt: ,,Dan denk ik: ik zal toch niet in de slag moeten om een lantaarnpaal te bestellen? Vroeger kon je daarvoor terecht bij de Eneco. Maar dat kan ook al niet meer. De Eneco heeft dat uitbesteed.''

De PvdA, inmiddels in de oppositie, heeft zich de kritiek aangetrokken. De partij heeft vorige week na een fractieweekeinde een schrijven doen rondgaan waarin staat dat de partij te intern gericht is geweest. De PvdA wil het contact met de stad verstevigen.

Ook het nieuwe college van Leefbaar Rotterdam, CDA en VVD wil dat. In het deze week gesloten akkoord staat dat de deelgemeentebesturen eerder en beter bij de uitvoering van het beleid zullen worden betrokken. Ook moeten er afspraken komen over de inzet van de diensten. Het college gaat nog verder en wil ook met de burgers praten, bijvoorbeeld door polls en referenda.

Yvonne van Mastrigt hoopt op betere tijden. En hier en daar is al een goed voorteken te zien. Zoals de invoering, nog door het vorige college, van ploegendiensten bij de reinigingsdienst. Daardoor wordt de stad nu ook 's avonds en in het weekeinde schoongemaakt. Van Mastrigt: ,,Alleen komt er dan 's avonds om half elf een ploeg en staat de volgende ploeg er 's ochtends om half negen alweer. Dat heeft natuurlijk niet zoveel zin. Maar nu gaan ze in overleg met de deelgemeente de veegschema's aanpassen.''