Verslingerd aan het Planbureau

In een typisch Haagse symbiose van politiek en ambtenarij berekent het Centraal Planbureau de economische gevolgen van de partijprogramma's. Waterdichte garanties bieden de berekeningen niet, maar ze hebben een disciplinerende werking op de partijen en beschermen de kiezers tegen loze beloften. `Het echte probleem is dat de beleidsmakers niet zo goed op de winkel passen.'

In de afgelopen vijftien jaar is de gewoonte gegroeid dat politieke partijen hun verkiezingsprogramma laten analyseren door het Centraal Planbureau (CPB). Die analyses van het CPB passen naadloos in het rijtje: tulpen, klompen, Deltawerken. Typerend voor Nederland. In geen enkel ander land laten politici hun beloften aan de kiezers door een ambtelijke instantie narekenen. In de aanloop naar de verkiezingen beslist de partijtop of men bij het planbureau gaat buurten.

De eerste keer, in 1986, zetten uitsluitend grote partijen die stap. Ditmaal doen alle in de Tweede Kamer vertegenwoordigde groeperingen mee. In het najaar van 2001 zijn de programma's braaf bij het CPB ingeleverd, dat eind maart het rapport Keuzes in kaart 2003-2006 publiceerde. Daarin laat het planbureau zien wat uitvoering van elk partijprogramma betekent voor de overheidsfinanciën, de nationale economie en de koopkracht. Het heeft daar 224 bladzijden voor nodig. Hoewel lang niet iedereen de rekenoefeningen even zinvol vindt, rangeert een partij die afzijdig blijft zich in het verkiezingsdebat op een zijspoor. Een verkiezingsprogramma zo luidt op dit moment de communis opinio valt eerst serieus te nemen nadat het door de molens van het CPB is vermalen.

De exegese van het planbureau komt niet zonder slag of stoot tot stand. De teksten van de partijprogramma's blijken vaak te vaag om zo maar in cijfers om te zetten. Ter concretisering bezoeken de financiële woordvoerders van de Kamerfracties vele malen de CPB-burelen. Soms zitten ze met de handen in het haar. De ambtenaren doen dan wel eens suggesties. Het is illustratief voor de Haagse symbiose van politiek en ambtenarij. Tijdens een conferentie over het rapport, afgelopen vrijdag in Den Haag, onthulde PvdA-specialist Ferd Crone dat hij over noodzakelijke aanpassingen alleen overleg voerde met fractievoorzitter Ad Melkert en partijvoorzitter Ruud Koole. In uiterst kleine kring werd zo beslist over soms vitale punten. De achterban komt daaraan niet meer te pas. Dit proces schaadt uiteraard de interne partijdemocratie. Zo besloot het CDA na overleg met het planbureau alle psychisch zieken voortaan uit te sluiten van een WAO-uitkering – anders viel een door de christen-democraten beoogde bezuiniging van ruim een half miljard euro niet te realiseren.

In de bijlagen van Keuzes in kaart staat precies vermeld wat het CPB, na intensief overleg, voor elke partij heeft doorgerekend. Dat wijkt soms flink af van de tekst van het officieel vastgestelde partijprogramma. Het zit de `rekenmeesters' van het planbureau terecht niet lekker. Toch leveren verschillen tussen droom (programma) en daad (CPB-berekeningen) geen steekhoudend bezwaar op tegen het doorrekenen van partijprogramma's. Deze praktijk is van algemeen belang voor het functioneren van de vaderlandse democratie, omdat zij de kans op kiezersbedrog verkleint. Om te voorkomen dat de interne partijdemocratie eronder lijdt zouden de partijen hun interne procedures moeten verbeteren, bijvoorbeeld door in een laat stadium de achterban alsnog te raadplegen over de noodzakelijk gebleken aanpassingen van het programma.

De analyse van het planbureau voorziet in een behoefte, gezien de universele neiging van politici méér te beloven dan zij kunnen waarmaken. Kiezers horen graag dat een partij de uitgaven wil opvoeren, zonder dat de belastingen omhoog hoeven. Maar dan houden ze zichzelf voor de gek. Om de uitgaven aan bijvoorbeeld zorg of onderwijs te kunnen verhogen, zijn bezuinigingen op andere terreinen onvermijdelijk. Anders moeten de belastingen omhoog of loopt de staatsschuld op. In het laatste geval worden de lasten verschoven naar toekomstige generaties. Die moeten ooit extra belastingen opbrengen om de gezwollen schuld weer af te lossen. Het planbureau confronteert partijen met de harde werkelijkheid: niet alles kan tegelijk. Wanneer de sommen niet kloppen, komt dat onbarmhartig aan het licht. Het is daarom niet verwonderlijk dat de Lijst Pim Fortuyn bij monde van de lijsttrekker ,,geen behoefte heeft aan het keurmerk van een stelletje ambtenaren''. Het LPF-programma is een financiële gatenkaas. Fortuyn wil uiteraard vermijden dat dit aan de kaak wordt gesteld.

De analyses die het planbureau in het zicht van de verkiezingen maakt dienen dus de democratie. Zij bieden geen waterdichte garanties, maar beperken de kans dat de kiezers met loze beloften worden bedrogen. De geproduceerde cijfers vergemakkelijken bovendien de coalitievorming na de verkiezingen, omdat alle kwesties en de keuzen van partijen op voorhand tot simpele cijfers zijn herleid.

Dat wil niet zeggen dat de cijfers van het planbureau spijkerhard zijn – allesbehalve. CPB-directeur Henk Don is de eerste om het te beamen. Economische prognoses, en zeker becijferingen tot vier jaar vooruit, zijn per definitie met veel onzekerheden omgeven. Zo wordt de gang van zaken in onze open economie gedomineerd door de ontwikkeling van de wereldhandel. Die is onzeker. Van groot belang is verder dat de loonkosten hier niet sneller stijgen dan bij onze buitenlandse concurrenten. Het is onzeker of de vakbonden de komende jaren akkoord gaan met gematigde loonsverbeteringen. Het beloop van de overheidsfinanciën laat zich evenmin goed voorspellen. Een loonexplosie in de marktsector blaast ook salarissen en pensioenlasten van de ambtenaren op. Een nieuwe MKZ-crisis kost kapitalen.

Het CPB rekent op twee manieren met dergelijke onzekerheden af. Bij de overheidsfinanciën werkt het bureau met een `beleidsarm' scenario. Bovendien wordt de toekomstige economische groei veiligheidshalve geraamd volgens een `voorzichtig' scenario. De plannen van partijen worden afgezet tegen de uitkomsten van beide scenario's.

In het beleidsarme scenario voor de overheidsfinanciën blijft alles bij het oude. Zo veranderen de belastingtarieven niet en komt er geen extra geld beschikbaar om wachtlijsten in de zorg weg te werken. Vervolgens worden uitgaven en ontvangsten van de overheid doorgetrokken tot 2006. Als volgende stap zijn de partijprogramma's doorgevlooid. Hoeveel gaan de plannen voor nieuw beleid kosten? Partijen achten ook bepaalde bezuinigingen op bestaande uitgaven mogelijk. Is dat realistisch? Welke bedragen zijn hier ten hoogste haalbaar? Verder pleiten de meeste partijen voor lastenverlichting. Dat slokt een deel van de beschikbare budgettaire ruimte op. Beloven zij niet te veel? Op deze manier heeft het planbureau vele honderden posten bekeken.

Stel dat een partij de energiebelasting wil verhogen. Het CPB berekent eerst hoeveel dit oplevert voor de schatkist. Een hogere energiebelasting maakt aardgas en elektriciteit duurder. Dus neemt de inflatie toe. Dit is een voorbeeld hoe plannen van politieke partijen ook gevolgen hebben voor de nationale economie. Ook die worden door het planbureau becijferd. Bij de berekening van de gevolgen van de programma's voor de nationale economie hanteert het planbureau in alle gevallen hetzelfde voorzichtige basisscenario. Partijen kunnen zich dus niet rijk rekenen door uit te gaan van rooskleurige verwachtingen voor de economie.

Volgens het basisscenario groeit het nationale inkomen tot 2006 met 2,5 procent per jaar. De werkgelegenheid neemt met ongeveer 200.000 banen toe. De inflatie bedraagt gemiddeld 1,75 procent per jaar. De beleidsplannen van een partij beïnvloeden elk van deze grootheden. Bij de simulatie van de economische gevolgen van de partijprogramma's zijn verschillende modellen gebruikt. Een van die modellen berekent de effecten voor afzonderlijke sectoren van de economie. Een streng milieubeleid treft de landbouwsector bijvoorbeeld zwaarder dan het bankwezen.

De uitgevoerde modelberekeningen tonen aan dat de plannen van PvdA, VVD en CDA leiden tot 0,1 procent extra groei van het nationale inkomen per jaar. Bij GroenLinks valt de jaarlijkse groei juist 0,2 procent lager uit dan in het basisscenario, door het strenge milieubeleid dat deze partij voorstaat. Het lijken minieme verschillen. Maar elk jaar groeit de economie bij de drie grootste partijen 0,3 procent harder dan bij GroenLinks. Over een gehele kabinetsperiode loopt het groeiverschil op tot ruim 1 procent (4 x 0,3). Anders gezegd, bij de grote partijen verdienen de Nederlanders in 2006 samen 5 tot 6 miljard euro méér dan bij GroenLinks. Daarvan profiteert ook de collectieve sector, omdat de belastingen meer opbrengen. Omgekeerd zijn de GroenLinks-plannen beter voor de leefomgeving. Groen kost groei en groei kost groen. Partijen moeten kiezen. Ondanks aandrang van de media deelt het CPB geen rapportcijfers uit. Elke partij maakt haar eigen keuzen, het CPB brengt de consequenties in kaart.

Vergelijk het rekenwerk van het planbureau met de lancering van een drietrapsraket. De eerste trap is het bepalen van de gevolgen van de programma's voor de overheidsfinanciën. De tweede trap bestaat uit het nabootsen van de gevolgen voor de nationale economie. De laatste trap is de becijfering van de gevolgen voor de koopkracht.

Vroeger gebeurde dit alleen voor een doorsnee werknemer in de metaalindustrie. Deze `homo metallicus' was alleenverdiener en zat in een huurwoning. Hij is allang niet meer representatief voor de inkomensontwikkeling van de meeste huishoudens, onder andere door de opkomst van tweeverdieners en het sterk toegenomen eigenwoningbezit. Los daarvan werken de plannen van de politieke partijen voor diverse typen huishoudens heel verschillend uit. Daarom toont het planbureau de inkomensgevolgen van de partijprogramma's tegenwoordig voor een groot aantal situaties.

De effecten van belastingmaatregelen, beoogde veranderingen in de sociale zekerheid en zo meer worden voor elk type huishouden afzonderlijk berekend en als stipje in een grafiek gezet. Liggen al die stipjes dicht bij elkaar, op één lijn, dan ontloopt de koopkrachtverandering van de meeste Nederlanders elkaar weinig. Zijn de plussen en minnen, afhankelijk van de kenmerken van het huishouden, relatief groot, zoals bij het CDA, dan waaiert de puntenwolk als een bijenzwerm uit over het grafiekpapier.

Regelmatig wijst directeur Don op de beperkingen van het verrichte werk. Het planbureau brengt uitsluitend economische gevolgen van de partijprogramma's in kaart, niet de sociale gevolgen. De kaart vertoont bovendien witte vlekken. Burgers rekenen politici af op de resultaten van het overheidsbeleid. Daarover is in Keuzes in kaart evenwel weinig of niets te vinden. De meeste partijen trekken geld uit voor meer agenten. Maar wordt het daardoor veiliger op straat? Lost de politie straks meer misdrijven op? Veel partijen willen extra investeren in de infrastructuur. Maar verbetert hierdoor de bereikbaarheid van de randstad? Zijn de files in 2006 korter geworden? Is Nederland straks gezonder door de miljarden euro's die partijen in de zorg willen pompen? Dat zijn de vragen waar het om draait, maar de kennis ontbreekt om de uiteindelijke effecten van de verkiezingsprogramma's te traceren. Niet alleen bij het CPB, maar ook op de ministeries en aan de universiteiten. Op dit collectieve onvermogen bestaat één uitzondering. Over de gevolgen van de partijprogramma's voor de kwaliteit van de leefomgeving heeft het milieuplanbureau (RIVM) een afzonderlijk rapport uitgebracht.

Ernstiger is de kritiek van economen op de modellen die het planbureau bij de exercitie naast elkaar gebruikt. Die modellen leveren soms substantieel verschillende uitkomsten op. Fundamenteel is de kritiek van oud-CPB medewerker Johan Graafland, nu hoogleraar in Tilburg, dat buitenstaanders de resultaten van de analyses niet kunnen reproduceren. In wetenschappelijke kring een doodzonde. Het planbureau voert ter verdediging aan dat het zijn modellen publiceert en openstaat voor verbeteringsvoorstellen vanuit de academische wereld. De modellen zijn niet perfect, kunnen dat ook niet zijn, maar iets beters is op dit moment niet voorhanden.

Liefhebbers van visie en retoriek hebben een andere klacht. De analyses van het planbureau zouden het politieke bedrijf saai maken. Dat kan zijn. Maar is het erg om te leven in een land waar politici goed op de winkel passen en grote gebaren schuwen? Het echte probleem is dat Haagse beleidsmakers op dit moment vaak niet zo goed op de winkel passen. De klachten over de kwaliteit van de publieke dienstverlening zijn legio.

Politici maken hun afwegingen binnen betrekkelijk smalle marges. Geen van de programma's preekt de revolutie. Dat oogt saai, maar het is een uitdrukkelijke keuze van de partijen zelf, die niemand hoeft te betreuren. Revoluties verslinden hun kinderen. Overigens valt er op 15 mei genoeg te kiezen. Neem een detail als het toptarief van de inkomstenbelasting. De VVD wil dit verlagen van de huidige 52 tot 49 procent. GroenLinks (70 procent) en de Socialistische Partij (72 procent) willen het fors opschroeven. Dit mogen geen smalle marges meer heten.

Sommigen mopperen dat het CPB een monopoliepositie inneemt bij het maken van economische analyses en prognoses voor het kabinet. Dat is waar, en monopolies verdienen het om te worden aangepakt. In dit bijzondere geval kan de politiek echter moeilijk om het planbureau heen. Geen enkele andere instantie is in staat binnen de beschikbare zes maanden zo'n grondige analyse van de verkiezingsprogramma's te maken. Het bureau beschikt nu eenmaal over een enorme kennis van overheidsregelingen, economische sectoren en instituties. Het heeft met zijn onderzoek de afgelopen halve eeuw een ijzersterke reputatie opgebouwd. Dit kan van andere onderzoekbureaus veel minder worden gezegd. Zouden die zich eveneens wagen aan het doorlichten van partijprogramma's, dan ontstaat direct het gevaar dat politici selectief in de analyses gaan winkelen. Bovendien zouden de resultaten van de diverse onderzoekers slecht vergelijkbaar zijn, omdat zij meestal niet uitgaan van dezelfde scenario's en verschillende modellen plegen te gebruiken. Het enige voordeel van deze situatie zou zijn dat zij de buitenwereld nog eens duidelijk maakt welke onzekerheden aan economische analyses eigen zijn.

Van de miljoenen stemgerechtigden die op 15 mei naar het stemlokaal tijgen hebben er waarschijnlijk nog geen duizend kennisgenomen van het rapport Keuzes in kaart. Toch is de exercitie van het planbureau in het algemeen belang. De economische analyse van hun programma heeft een disciplinerende werking op partijen en gaat kiezersbedrog tegen. De analyses kennen onvermijdelijk forse beperkingen. De betekenis ervan moet daarom niet worden overschat. Maar in verhouding tot de aanzienlijke baten lijken de kosten (acht arbeidsjaren, 700.000 euro) nogal bescheiden. Daarom moet een in 1986 begonnen prille traditie ook na 15 mei worden voortgezet.