Wereld voert lessen van Srebrenica al uit

Voor de wereldgemeenschap biedt het NIOD-rapport geen nieuwe leerstof. De les is al geleerd: de VN hebben hun ambities teruggeschroefd.

Het rapport van het Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie (NIOD) werpt voor de wereldgemeenschap geen nieuw licht op `Srebrenica'. Voor de Verenigde Naties, de NAVO en individuele landen staat de belangrijkste les al jaren vast: beter géén dan een halfslachtige vredesoperatie.

De traumaverwerking na Srebrenica verloopt in het buitenland sneller dan in Nederland. Na de grote rampen van het vorige decennium, Somalië, Rwanda en Bosnië, durfden de VN jarenlang geen grote vredesoperatie meer te ondernemen. Die verlamming is volgens diplomaten goeddeels verdwenen. ,,Het trauma is in dit opzicht verwerkt'', zegt een VN-diplomaat.

De VN weten nu beter wat zij wel en niet aankunnen in vredesmissies. Het enthousiasme waarmee de VN tien jaar geleden hun hand overspeelden door de ene na de andere vredesoperatie te ondernemen, is omgeslagen in behoedzaamheid. Het idealisme van de vorige VN-chef Boutros-Ghali is verdrongen door het realisme van zijn opvolger Kofi Annan. Een belangrijke zelfanalyse van de VN vormde in november 1999 een rapport van Annan over Srebrenica. Annan, chef van de VN-vredeshandhaving tijdens de ramp, vond dat de VN zich hadden schuldig gemaakt aan ,,appeasement'' (concessiepolitiek) door met de Serviërs te onderhandelen terwijl die in de omgeving van Srebrenica duizenden mensen vermoordden.

,,De kardinale les van Srebrenica is dat een bewuste en systematische poging tot het terroriseren, verdrijven en uitmoorden van een heel volk moet worden geconfronteerd met alle noodzakelijke middelen en met de politieke wil dat beleid tot zijn logische conclusie door te voeren'', schreef Annan. ,,Vredeshandhavers mogen nooit meer worden ingezet in een omgeving waar geen bestand of vredesakkoord bestaat.'' Het waren ongebruikelijke krachttermen van het VN-Secretariaat, dat van oudsher een bijna religieuze hang naar onpartijdigheid en niet-gewelddadigheid heeft.

De VN brengen de lessen van Srebrenica inmiddels in praktijk. Het uitsturen van een zwak bewapende, op neutraliteit gebaseerde, vredeshandhavende troepenmacht naar een oorlogsgebied waar geen vrede is en zonder duidelijk mandaat, zoals in 1992 met UNPROFOR in Bosnië gebeurde, is bij de VN nu vloeken in de kerk. Hetzelfde geldt voor het uitroepen van `veilige gebieden' zoals Srebrenica, die zo zwak beschermd werden dat ze eerder de onveiligste plekken van Bosnië waren. Een andere vloek is de `dubbele-sleutel' van de VN en de NAVO in Bosnië: de NAVO kon pas na toestemming van VN-gezant Akashi overgaan tot luchtacties. Doordat Akashi neutraal wilde zijn en de NAVO zelden toestemming gaf, hadden de Bosnische Serviërs vrij spel. ,,Nooit meer een dubbele sleutel'', zeggen Westerse diplomaten in koor.

De VN hebben hun ambities zo teruggeschroefd dat ze voorlopig niet meer met blauwhelmen grote militaire interventies in woelige oorlogsgebieden zullen uitvoeren. Annan zelf was eind vorig jaar tegen een VN-vredesmacht voor Afghanistan. Het zijn steeds vaker `coalities van bereidwilligen' die het zware militaire werk opknappen, zoals in Afghanistan en in 1999 in Oost-Timor, een missie die pas maanden later een VN-operatie werd.

In Europa doet de NAVO het risicovolle werk sinds 1995 in Bosnië, sinds 1999 in Kosovo, niet alleen tijdens de NAVO-luchtcampagne maar ook in de vredesoperatie van KFOR, en sinds vorig jaar in Macedonië. De niet-VN-machten werken behalve de NAVO-luchtcampagne in Kosovo met toestemming van de VN-Veiligheidsraad, maar zijn geen VN-blauwhelmen, waardoor ze niet meteen de geloofwaardigheid van de VN op het spel zetten.

De VN verleggen hun aandacht meer naar statische conflictsituaties, waarvoor de VN-vredeshandhaving ooit bedoeld was. Zij beperken zich meer tot toezicht op vredesakkoorden, bij voorkeur als waarnemers, maar wel met een robuust mandaat onder hoofdstuk Zeven van het VN-Handvest dat vergaand gebruik van militaire middelen toestaat.

Robuust was twee jaar geleden het sleutelwoord in een belangrijk advies van een commissie onder leiding van VN-topman Brahimi, die na Annans eerdere zelfanalyses over Srebrenica èn Rwanda concrete verbeteringen voorstelde. Robuuste vredestroepen, sneller uitrukken, realistische mandaten, betere training en adequaat materieel waren aanbevelingen, die de wereldgemeenschap met instemming ontving. Brahimi adviseerde een hervorming van de afdeling VN-vredeshandhaving, die als een ministerie van Defensie moet gaan werken.

Zover zal het voorlopig niet komen, want het Brahimi-rapport is deels in de vergadermolen van de VN beland. Maar wel wordt de VN-vredeshandhaving in New York fors uitgebreid, geen overbodige luxe voor een afdeling die tot voor kort 32 man telde en moet toezien op vijftien vredesoperaties met 46.000 militairen en civiele functionarissen. Voorts komen in de Veiligheidsraad, nu minder het toneel van verdeeldheid dan tijdens de Balkan-oorlogen, vaker het mandaat, de troepenmacht en de richtlijnen voor optreden in samenhang ter sprake.

,,De belangrijke vragen worden tegenwoordig wèl gesteld'', zegt een VN-diplomaat. ,,De VN beginnen langzaam meer vertrouwen te krijgen. Er is meer mogelijk dan twee jaar geleden.'' Hij verwijst naar de VN-operaties in Sierra Leone en Congo, die onder het robuustere hoofdstuk Zeven van het VN-Handvest plaatshebben. Maar in Sierra Leone ging het twee jaar geleden nog goed mis toen honderden VN-vredeshandhavers gegijzeld werden.

Ondanks de geringere ambities blijft VN-chef Annan de humanitaire interventie propageren, al is die voor VN-blauwhelmen niet weggelegd. De VN worden nog vaak gehinderd door onwilligheid van grote landen om troepen af te staan. Zo willen de VS zeven jaar na hun eigen trauma in Somalië nog steeds niet deelnemen aan VN-vredesmissies, omdat zij zoveel mogelijk buiten de VN-bureaucratie willen blijven. De recente aanval op Afghanistan deed Amerika vrijwel alleen, ook zonder de NAVO.

Amerikaans leiderschap blijft een even belangrijke als onzekere factor als weer ergens internationaal optreden nodig is. Amerikaanse politieke en militaire steun blijft van groot gewicht. Maar zowel onder Democratische als Republikeinse regeringen is de Amerikaanse reactie moeilijk voorspelbaar.

Zo zal de vorming van vredesmissies altijd een krachtmeting blijven, met getouwtrek over het leveren van troepen en het nemen van risico's. Doordat politieke wil van internationale organisaties niet meer is dan een optelsom van nationale belangen, is succes op voorhand niet verzekerd, en zijn debacles niet uitgesloten. Genocides zoals `Srebrenica' zijn evenmin uitgesloten, hoogstens is de kans kleiner geworden dat ze ooit nog in de directe nabijheid van vredessoldaten zullen plaatsvinden.