Het waterschap als overheid is uit de tijd

Waterbeheer in Nederland is een bestuurlijke wirwar en daardoor effectief noch efficiënt. Peter van Rooy bepleit een andere bestuurlijke aanpak en vindt dat vóór alles de waterschappen op de schop moeten.

Nederland ligt in vier Europese stroomgebieden van Rijn, Maas, Eems en Schelde. Toch telt ons land zeshonderd overheden die bij het waterbeheer betrokken zijn: drie departementen, tien directies van Rijkswaterstaat, twaalf provincies, 496 gemeenten, 53 waterschappen en 23 waterleidingbedrijven. Voor deze lappendeken is nooit bewust gekozen. De organisatie van het waterbeheer is ons de afgelopen zeven eeuwen overkomen in reactie op rampen.

In de Middeleeuwen waren overstromingen aanleiding voor de oprichting van waterschappen. Nadat het huidige Groene Hart blank stond werd Rijkswaterstaat in het leven geroepen voor behoud van veiligheid. Duizenden slachtoffers van besmettelijke ziekten en loodvergiftiging waren nodig voor de oprichting van waterleidingbedrijven. Provincies werden verantwoordelijk voor grondwater. Na ondraaglijke stankoverlast en cholera-epidemieën maakten gemeenten werk van riolering. Botulisme, gifgroen water en massale vissterfte leidden tot professionele waterzuivering door waterschappen.

Er lijkt een nieuwe ramp nodig om deze vastgeroeste taakverdeling te doorbreken. Dat zo'n ramp er aan komt lijkt zeker, want het waterbeheer is niet klaar voor de 21ste eeuw, met klimaatsveranderingen, zeespiegelstijging en bodemdaling. Met louter pappen en nat houden ligt paleis Het Loo in 2100 vrijwel zeker aan zee.

Nederland wordt in de loop van de 21ste eeuw aan vier kanten ingehaald door water. Links van ons stijgt de Noordzee met misschien wel een halve meter. Rechts van ons nemen pieken in wateraanvoer door de grote rivieren in de winter toe. Boven ons gaat in het winterhalfjaar in korte tijd meer neerslag vallen. Onder ons daalt de bodem door tektonische werking en inklinking van veen. Kortom: alle ingrediënten voor rampspoed zijn aanwezig. Verdere inzet van technieken waar we het eeuwenlang mee hebben gered is geen optie. Nog hogere dijken leveren een schijnveiligheid op. Als er dan iets mis gaat, verbleken de 1.800 doden in 1953. Bovendien zou het een aderlating zijn voor de kwaliteit van landschap en cultuurhistorie.

Professionals zijn het eens over de oplossing: water meer ruimte geven om zich te kunnen plooien in het landschap. Bij extreem hoogwater dreigt dan geen willekeurige dijkdoorbraak, maar kunnen we doelgericht zorgen voor preventieve waterberging.

Deze aanpak heeft ook als voordeel dat de dreiging van te veel water wordt omgebogen naar een kansrijke situatie, waarin water wordt gecombineerd met natuur, recreatie, wonen en werken. Want wat is eigener aan Nederland dan water? Onze natte natuur is op internationale schaal zeldzaam, watersport is binnen Europa een groeisector bij uitstek en woningen direct aan water zijn gemiddeld 40 procent duurder dan woningen met een droog uitzicht.

Deze notie mag pas de laatste jaren zijn doorgedrongen tot politici, binnen de watersector klinkt hij al vanaf 1985 onder de titel `integraal waterbeheer'. Al bijna twintig jaar verschijnen hierover prachtige beleidsnota's. De praktijk komt niet veel verder dan projecten waar natte natuur kan meeliften met water. Daadwerkelijk anders omgaan met water blijkt heel moeilijk voor de overheden die ervoor verantwoordelijk zijn. Waterbeheer is in bestuurlijk-organisatorisch opzicht dan ook een mijnenveld. Elke verandering, hoe nodig ook voor kosteneffectief en duurzaam waterbeheer, raakt onmiddellijk aan de vraag waartoe dat in organisatorische zin leidt.

Een voorbeeld. Uit onderzoek bleek al in 1998 dat miljarden euro's kunnen worden bespaard via samenwerking op het gebied van drinkwater, riolering en waterzuivering (de zogeheten waterketen) door waterleidingbedrijven, gemeenten en waterschappen. Toch komt deze samenwerking amper van de grond. Hans van der Vlist, voormalig gedeputeerde en dijkgraaf, merkte tijdens een onlangs gehouden congres terecht op dat ,,oprichting van gezamenlijke waterketenbedrijven kan resulteren in overbodigheid van waterschappen. Taken buiten de waterzuivering zouden dan door provincies kunnen worden uitgevoerd.'' Waterschappen hebben zich de laatste jaren vooral ingezet voor wettelijke verankering van `hun' zuiveringstaak. En met succes, want tegen zevenhonderd jaar politieke ervaring en lobby lijkt geen parlementariër bestand.

De sleetse organisatie leidt niet alleen tot verspilling van maatschappelijk kapitaal, maar ook tot de voortschrijdende bebouwing van diepe putten, veenweidegebieden en uiterwaarden. Het ruimtelijk beleid ten spijt, op de Nieuwe Kaart van Nederland staan 58 plannen voor woningbouw op plaatsen waar waterschappen waterberging mogelijk achten, zo wees een recente analyse van deze krant uit. Vooralsnog komen gemeenten ermee weg.

Want wat zijn waterschappen voor een doorsnee gemeente? Tijdens een onlangs gehouden steekproef onder gemeenten bleken ambtenaren amper op de hoogte van de naam van het waterschap dat verantwoordelijk is voor hun droge voeten. En waarom zouden ze het ook moeten weten, want zij sturen het waterschap niet aan en het waterschap stuurt hen niet aan. Zeker voor stedelijke gebieden zijn verantwoordelijkheden volstrekt niet helder.

Eindverantwoordelijken voor het regionale waterbeheer zijn de provincies. Door recente schaalvergroting gaan de waterschappen de grenzen van de provincies echter over en blijft van een werkelijke aansturing weinig over. Om toch werk te maken van duurzaam waterbeheer hebben de provincies verleden jaar de regie opgepakt voor ruimtelijke watervisies voor delen van de stroomgebieden van Rijn, Maas, Eems en Schelde. Hierdoor begint water voor het eerst serieus door te klinken in de nieuwe generatie streekplannen. En dat is nodig om daadwerkelijk een halt te kunnen roepen aan plannen voor traditionele woningbouw, op plaatsen waar dat voor water niet handig is. Eén zinkende stad als Gouda is wel voldoende.

Waterschappen kunnen belangrijke spelers zijn bij het in praktijk brengen van de noodzakelijke trendbreuk in het omgaan met water, als zij zich niet langer opknopen aan hun middeleeuwse navelstreng. De hang naar behoud van de positie van medeoverheid, met eigen verkiezingen en rechtstreekse inkomsten, vormt een obstructie voor het realiseren van het waterbeleid.

Onlangs heeft de Raad voor het openbaar bestuur gepleit voor onderzoek naar een nieuwe positie van waterschappen, vergelijkbaar met die van brandweer en politie. Onder aansturing van provincies zouden zij zich volledig kunnen toeleggen op de uitvoering van beleid. Dit is niet alleen goed voor de veiligheid van Nederland maar ook voor de portemonnee van burgers. Effectievere organisatie van waterbeheer levert honderden miljoenen per jaar op. Alleen al de inning van waterschapsbelastingen kost jaarlijks honderd miljoen euro.

Niet in de laatste plaats zijn de waterschappen zelf gebaat bij een nieuwe positie. Waar de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening liefst een kwart van Nederland op de schop neemt, kunnen de waterschappen zich inzetten voor waterlandinrichting zonder zich voortdurend achter de oren te moeten krabben of dat de eigen positie in gevaar brengt. Een dergelijke bestuurlijk-organisatorische operatie kan echter niet van de waterschappen zelf worden verwacht.

De politiek is aan zet om de waterdemocratie een volwaardige plek te geven in de algemene democratie. De meerwaarde van de waterschappen ligt in het droog houden van polders en niet in het polderen binnen de toch al overvolle beleidsarena. Waterschappen als mede-overheid zijn dan ook uit de tijd.

Peter van Rooy is gastmedewerker van het Rathenau Instituut en als zodanig projectmanager van het onderzoek `Het blauwe goud verzilveren'.