Gestrande veelvraat

Ineens wordt overal fraude in het hoger onderwijs vermoed. Maar jarenlang was het ministerie vaak `érg bereid om mee te denken over de interpretatie van regels'. De vaagheid van de wet leidde tot de calculerende universiteit.

Grote woorden uit Zoetermeer, de afgelopen weken. Ieder misbruik van subsidies door instellingen in het hoger onderwijs moet worden `uitgezuiverd'. Alle universiteiten, hogescholen en scholen voor beroepsonderwijs worden `doorgelicht'. Iedere cent die te veel betaald is, moet terug naar de staat. Bovendien, wie misstanden verzwijgt, kan op vervolging door het openbaar ministerie rekenen.

De accountants van het ministerie van Onderwijs hebben tot nu toe misbruik met de bekostigingsregels geconstateerd bij zes hogescholen. De hogescholen verzonnen constructies met Vlaamse studenten, die zelden of nooit college volgden in Nederland. De hogescholen streken de subsidie op, in totaal ruim 29 miljoen euro. Hermans eist het geld terug en heeft aangifte gedaan van fraude. Ook in het wetenschappelijk onderwijs werden de subsidieregels `creatief' uitgelegd. Deze week bleek dat de Erasmus Universiteit Rotterdam tot voor kort subsidie kreeg voor 320 particuliere studenten, iets dat tegen de regels is.

Het ministeriële onderzoek was al uitgebreid naar de rest van het hoger en beroepsonderwijs. Want de onderste steen moet boven, zei Hermans twee weken geleden in de Tweede Kamer. De instellingen krijgen een vragenlijst waarop zij moeten aangeven of zich constructies hebben voorgedaan die niet met de regels voor bekostiging stroken. Een `zelfreinigend onderzoek'. Wie toegeeft, wordt niet vervolgd.

Het hele hoger onderwijs heeft last van de hbo-fraude, gaf Hermans als verklaring voor zijn besluit om het fraude-onderzoek uit te breiden. Want de hbo-affaire heeft het ministerie één ding duidelijk gemaakt: let op als onderwijsinstellingen zich op de markt begeven en particulier onderwijs gaan aanbieden. Hogescholen zijn `hybride ondernemingen' geworden, concludeerden Hermans' accountants. Ze krijgen subsidie, maar ontplooien allerlei commerciële activiteiten, waarbij onduidelijk is wat net óp de grens is of er net overhéén. De angst voor nieuwe schandalen verklaart de grote politieke aandacht. En het is verkiezingstijd.

Op de universiteiten is dat niet anders. Die zijn net zo hybride als dehogescholen geworden, zegt Rien Meijerink, oud-secretaris-generaal van het ministerie en tussen 1995 en 2000 voorzitter van de verenigde universiteiten (VSNU). ``De universiteiten zijn door de overheid de markt op geschopt, terwijl de regels daar nooit op toegesneden zijn geweest.'

En het ministerie heeft zich altijd nauw verbonden gevoeld met de instellingen, vooral met de universiteiten. Meijerink: ``Het departement is lange tijd min of meer een verlengstuk van de sector geweest.' De banden waren nauw op het departement. ``Dat zorgde ervoor dat het ministerie vaak wel érg bereid was mee te denken over de interpretatie van regels. Als een universiteit of hogeschool met de uitleg van een regel zat, probeerde zij op het ministerie een juridische plooi te vinden, soms met succes.' Pas in het midden van de jaren negentig verzakelijkte de onderlinge sfeer.

In de jaren tachtig was Roel in `t Veld directeur-generaal hoger onderwijs op het ministerie, begin jaren negentig was hij kortstondig staatssecretaris: ``Je hélpt elkaar gewoon, was lange tijd de gedachte. Er heeft een gevoel van solidariteit geheerst met de universiteiten. Het ministerie van Financiën, dat over het totale budget gaat, was de gezamenlijke vijand.' Typerend voor het toenmalige `departementale denken' in Zoetermeer, vindt In 't Veld. ``De filosofie was daar van oudsher: probeer de instellingen zoveel mogelijk ter wille te zijn. Een ambtenaar beweegt wat mee in de geest van het stelsel.' Allemaal ten gunste van het onderwijs.

De beperkte omvang van het wetenschappelijke wereldje hielp daar ook aan mee, zegt PvdA-Kamerlid Mariëtte Hamer. Zelf werkte ze in de jaren negentig op het departement. ``In het wetenschappelijk onderwijs waren het ministerie en de instellingen lange tijd twee handen op één buik. Ambtenaren voelden vaak een dubbele loyaliteit trouw aan het ministerie en trouw aan de instellingen.' Bovendien komt meer geld voor een bepaalde sector de directie van die sector niet slecht uit, zegt ze. ``Hoe meer geld je te verdelen hebt, hoe meer status je intern hebt.'

En hoe zat het nu in Rotterdam? De Erasmus Universiteit (EUR) vroeg in 1995 subsidie aan voor studenten van hun particuliere poot, de Rotterdam School of Management en voor het Netherlands Institute for Health Sciences. De meeste RSM-studenten kwamen uit het buitenland. Ze betaalden 30.000 euro voor hun opleiding, een veelvoud van de circa 1.350 euro die reguliere studenten betalen.

De situatie lijkt sprekend op die aan Hogeschool Saxion IJsselland, één van de hogescholen die het openbaar ministerie in onderzoek heeft. Daar wilden ze volgens de accountants een constructie beginnen met de particuliere poot, de Delta Hogeschool. Plan was om 53 buitenlandse particuliere studenten van Delta óók voor subsidie in aanmerking te laten komen. Daarvoor zouden zij alleen nog maar ingeschreven hoeven te worden aan Saxion. De hogeschool zag op het laatste moment af van het idee, volgens de accountants omdat zij lucht kregen van hun onderzoek. De accountants konden in dit geval alleen maar een `poging tot oplichting' vermoeden en `mogelijke valsheid in geschrifte'.

De RSM-studenten stonden in Rotterdam ook ingeschreven aan de EUR, om gebruik te kunnen maken van de faciliteiten, de bibliotheek, de computers, de sportgelegenheid. Waarom zouden we niet ook subsidie aanvragen voor deze studenten, moeten de accountants hebben gedacht. Voormalig bestuurder Cees Boerman van de Rotterdam School of Management herinnert zich dat deze kwestie `op het tapijt' lag. ``Wij wilden onafhankelijk zijn. Van de Erasmus Universiteit, maar ook van het ministerie. Er was een grote financiële afstand.' Het bestuur van de RSM wilde niet dat `hun' studenten werden gebruikt om subsidie te verkrijgen. Het gebeurde toch. Het RSM-bestuur eiste toen een schriftelijke verklaring met toestemming van het ministerie.

En dus schrijft toenmalig collegevoorzitter Henk van der Molen van de EUR een brief aan de financiële dienst van het ministerie. Hij schrijft dat hij `voornemens is de buitenlandse studenten te laten registreren als reguliere studenten' en dus ook subsidie voor hen aan te vragen. Hij wil voor 15 februari antwoord van het ministerie. `Zonder tegenbericht (...) nemen wij aan dat u het eens bent met onze interpretatie'.

Net op tijd, op 14 februari stuurt de financiële dienst van het ministerie een kort briefje terug: `De in uw brief genoemde buitenlandse studenten komen voor bekostiging in aanmerking.' Een kopie van die brief gaat naar het bestuur van de RSM.

Voormalig collegevoorzitter Van der Molen van de EUR is verbaasd dat het ministerie deze zaak `achteraf herinterpreteert'. Want nu is het ministerie woedend. Zij vinden dat de EUR een cruciaal detail is vergeten te vermelden in hun verzoek: namelijk dat het om particuliere studenten ging. ``Particuliere studenten krijgen geen subsidie, dat weet iedereen.'

Het ministerie heeft nu alle reden om plotseling zo kwaad te zijn. Ook in de hbo-affaire leek het alsof ze jarenlang niet hadden opgelet. Vragen die directeur Norbert Verbraak van de Fontys Hogescholen schriftelijk stelde over `zaken die wij tot voor kort als niet toegestaan beschouwden' bleven onbeantwoord. De brief waarin ze door klokkenluider Peter de Jong werden getipt over `miljoenenfraude' bleef maanden liggen. En nu zouden ze zelfs zwart op wit fraude hebben gefiatteerd.

Minister Hermans heeft de afgelopen weken veel gemopperd over zijn ambtenaren. Hij heeft directeur hbo Jacob Zuurmond naar huis gestuurd. Maar de Tweede Kamer neemt daar geen genoegen mee. Ze willen een onafhankelijk onderzoek van de Rekenkamer naar de fraude én naar de bestuurscultuur op het ministerie van Onderwijs. Want of er knullige fouten door ambtenaren zijn gemaakt of dat er bewust informatie is achtergehouden, is nu onduidelijk.

Naast de sfeer van saamhorigheid tussen universiteiten en ministerie werkte ook de vaagheid van de wet `interpretatief gedrag' in de hand, zeggen de betrokkenen. Want net als bij de hogescholen gaat de wet in de meeste gevallen nog uit van standaardsituaties: een student komt in het propedeusejaar binnen en zwaait na vier jaar met een diploma af. Meijerink: ``Maar er is veel veranderd in het hoger onderwijs. Er stromen hbo-gediplomeerden binnen aan de universiteiten, buitenlandse studenten komen een jaar binnen.'

Die `grijze gebieden' in de wet zijn heel bewust aangebracht, zegt In't Veld, die eind jaren tachtig zelf betrokken was bij de totstandkoming van de Wet op het hoger onderwijs. ``Op die manier stimuleer je innovatief gedrag, zonder dat je alles dichtregelt. Daar is op zichzelf niets mis mee, maar dan moeten instellingen en overheid wel regelmatig overleggen over de grenzen van wat kan en wat niet. En dat is naar mijn mening onvoldoende gebeurd.'

Toen de accountants de boekhoudingen van de hogescholen hadden doorgelicht en op verschillende dubieuze constructies waren gestuit, verdedigden sommige hogescholen zich door te zeggen dat de regels misbruik bijna uitlokken. Een instelling wordt op resultaat en rendement gemeten. Toenmalig minister Deetman (Onderwijs) begon met een systeem van financiering op basis van behaald rendement: voor ieder diploma ligt geld klaar en hoe sneller kansrijken afstuderen en kanslozen afvloeien, des te meer geld. Zijn opvolger Ritzen bouwde dat idee verder uit.

Een universiteit krijgt, naast een vaste subsidie voor onderzoek, overheidsgeld voor ieder diploma dat uitgereikt wordt. Gemiddeld is dat ruim 14.500 euro voor een alfa- en 43.500 euro voor een student geneeskunde. Bovendien krijgen universiteiten een beloning tot circa 3.800 euro voor iedere propedeusestudent die instroomt.

Het gevaar van de financiering `op output' is dat instellingen ``snel willen scoren met veel diploma's', zegt collegevoorzitter S. Noorda van de Universiteit van Amsterdam. ``Daar ligt het gevaar van dit stelsel, want snel scoren komt de kwaliteit van het onderwijs nooit ten goede.' Het argument dat de regels zo ingewikkeld zijn dat ze voor meer uitleg vatbaar zijn, gelooft Noorda niet. ``Dat gaat niet op voor de universiteiten, vind ik. Ik kan iedereen in vijf minuten uitleggen hoe het zit.'

Ongetwijfeld zijn er volgens Meijerink gevallen geweest van instellingen die bewust de randen van de wet hebben opgezocht om wat extra geld te verdienen. Maar dat er sprake geweest zou zijn van fraude gelooft Meijerink niet. ``Ik noem fraude het voor persoonlijk voordeel toepassen van bekostigingsregels. Daar is bij mijn weten bij de universiteiten nooit sprake van geweest.'

Het zelfreinigend onderzoek van álle scholen en universiteiten moet eind april afgerond zijn. De collegevoorzitter van alle universiteiten hebben twee weken geleden in het `presidentenoverleg' met elkaar besproken wat ze gaan opbiechten.

Hermans kan zich voorbereiden op het ergste. `In de Wet op het hoger Onderwijs is veel niet verboden', schreef hij eind december. En wat hij tot nu toe heeft gezien `wekt de indruk dat men soms uitgaat van de veronderstelling dat alles is toegestaan wat niet expliciet is verboden.'

Gerectificeerd

Frank Dam

Bij de tekening op de voorpagina (`Gestrande veelvraat') is de naam van de tekenaar weggevallen. De tekenaar was Frank Dam.