Een aangekondigde dood

De verzelfstandiging van Arbeidsvoorziening is mislukt. Extra kosten van honderden miljoenen, schrijven onderzoekers, de leiding van Sociale Zaken die fraude pleegde en bestuursleden die zich schuldig maakten aan belangenverstrengeling. `Zo erg heb ik het bij de overheid nog nooit gezien.'

Bert de Vries kon een eigenwijze minister zijn. In zijn partij, het CDA, zeggen ze die dagen: Bert de Vries is net slagroom; hoe harder je klopt, hoe stijver hij wordt. Als minister van Sociale Zaken (1989-1994) is De Vries verantwoordelijk voor Arbeidsvoorziening. De koepel van arbeidsbureaus, in 1991 verzelfstandigd, heeft de naam een slordige administratie te voeren. Elke keer als Arbvo wéér geen ordelijke jaarrekening kan overleggen, roept De Vries het bestuur naar zijn departement. Met overheidsgeld moet je als een krent omgaan, vindt hij. ,,Dan kregen we college van een half uur: dit-kan-dus-echt-niet'', herinnert zich een vakbondsbestuurder.

Maar zijn vasthoudendheid levert niks op. Tien jaar later, bij het einde van Arbeidsvoorziening, is de financiële wanorde gebleven. Huisaccountant Deloitte & Touche vermeldt het laatste jaar dat Arbvo volwaardig draaide, bij de jaarrekening 2000, dat men niet instaat voor ,,de volledigheid en de juistheid'' van de cijfers. Het financieel jaarverslag kan ,,omissies en tekortkomingen'' bevatten die de accountants door de gebrekkige administratie van Arbvo niet hebben kunnen achterhalen. Een goedkeurende verklaring is daarom achterwege gebleven. Zo zal het formeel altijd onbekend blijven waaraan Arbvo in zijn laatste jaar zijn budget van circa 860 miljoen euro (1,9 miljard gulden) heeft opgemaakt.

Daar komt bij dat, volgens de nu bekende gegevens, de staat honderden miljoenen euro's kwijt is aan de erfenis van Arbvo. Tekorten uit het verleden, wachtgelden, terugvordering van geld uit het Europees Sociaal Fonds (ESF) en gedwongen aandelenkoop in geprivatiseerde onderdelen van Arbvo. Het gaat nu om 678 miljoen euro (ruim anderhalf miljard gulden) en het kan minder worden, maar evengoed meer. Als er nieuwe ESF-tegenvallers blijken, bijvoorbeeld. Kamerleden van CDA en VVD voorzien zelfs een totale strop van 1 miljard euro (2,2 miljard gulden).

,,Dit einde'', zegt Robin Linschoten, als Kamerlid namens de VVD begin jaren negentig betrokken bij de verzelfstandiging, ,,is voor de overheid een unicum. Enórme extra kosten en niet eens een goedkeurende accountantsverklaring. Zo erg heb ik het nog nooit gezien.''

Deze week stuurde minister Vermeend (Sociale Zaken) tientallen centimeters aan rapporten, jaarverslagen, jaarrekeningen en accountantsverklaringen naar de Kamer om zich te verantwoorden voor de afhandeling van Arbvo. De koepel wordt in het kader van een grondige herziening van de sociale zekerheid ten dele opgeheven en voor de rest opgeknipt in nieuwe instanties.

Onder de stukken bevindt zich een analyse die prof.dr. Lenze Koopmans, de laatste bestuurder van Arbvo, heeft gemaakt. De analyse bevat een onderzoek van de politiek-bestuurlijke omstandigheden waaronder Arbvo moest opereren. Dat stuk, `Tien jaar tripartiete', van hoogleraar P. van der Heijden, advocaat L. van den Blink en accountant P. Neeleman, legt de vinger op diverse zere plekken. Arbvo is niet alléén een financieel fiasco, het is ook een bestuurlijke en politieke mislukking.

Opgeknipt

De verzelfstandiging van Arbvo geldt eind jaren tachtig als een zaak voor ideologische fijnproevers. Het CDA domineert de landspolitiek. Het aloude beginsel van `gespreide verantwoordelijkheid' wordt door de christen-democraten opgepoetst: de overheid moet zo dicht mogelijk in de buurt van de burger opereren, en overheidstaken dienen in handen te komen van burgers zelf dan wel hun belangengroepen, ofwel `het maatschappelijk middenveld'.

Het directoraat-generaal Arbeidsvoorziening geeft vanuit Sociale Zaken leiding aan de arbeidsbureaus in Nederland. Dat is dus verkeerd, het departement staat te ver van het middenveld af. Bovendien functioneren de arbeidsbureaus niet goed. Ze sluiten niet aan bij de wensen van werkgevers en burgers. Als de werkgevers en de vakbonden bij Arbvo betrokken worden gaat het beter, is de veronderstelling. Vooral werkgevers zullen zorgen voor betere afstemming op de arbeidsmarkt. Dat lukt ook, zegt Ria Jaarsma, voorzitter van Arbvo in Flevoland: ,,We gingen bondjes sluiten met werkgevers, dat werkte wonderwel.''

De politiek wil ook dat de regio's meer macht krijgen: op dat niveau speelt zich het spel van vraag en aanbod van banen immers af. Dus wordt Arbvo opgeknipt in 28 regionale afdelingen. Om de verantwoordelijkheid zo breed mogelijk te spreiden stelt men het bestuur zowel landelijk als per regio in handen van werkgevers, vakbonden en de overheid. De overheid is dus niet langer alléén de baas. De leiding heet voortaan `een tripartiet bestuur'.

Uiteindelijk krijgt het CDA in 1990 steun van coalitiegenoot PvdA. In de PvdA is er wel aarzeling of de overheid in het Arbvo-bestuur moet gaan, zegt Flip Buurmeijer (PvdA), later voorzitter van de parlementaire enquête sociale zekerheid. ,,Vakbonden en werkgevers werden niet gedwongen compromissen te sluiten in het bestuur. Als ze het oneens waren konden ze altijd gaan schuilen bij de overheid.'' De VVD heeft destijds al zulke grote bezwaren dat men tegen de wet stemt. Toenmalig woordvoerder Linschoten vindt dat niet goed is geregeld wie de baas wordt: de regio's, de directie, het bestuur? ,,Het was een compleet ondeugdelijke wet. Alle ingrediënten waren aanwezig dat het fout zou gaan.''

De nieuwe Arbvo wordt in 1991 met zwier gepresenteerd. ,,We worden de beste arbeidsvoorzieningsorganisatie van Europa'', klinkt het bij de officiële start. Maar de eerste ruzie met het kabinet is er snel. De coalitie moet bezuinigen en besluit in 1991 100 miljoen op het budget van Arbvo te korten. ,,Precies 58 dagen nadat de overheid de arbeidsvoorziening heeft losgelaten, doet het alweer een greep in de kas'', zegt voorzitter Rients de Boer destijds misnoegd.

Ook duiken er snel berichten op dat de nieuwe organisatie niet goed werkt. Arbvo beschikt destijds nog steeds over bijna twee miljard gulden per jaar maar presteert matig. Commerciële uitzendbureau's beleven topjaren met de arbeidsbemiddeling en Arbvo voegt daar voor die twee miljard weinig aan toe, zo is de kritiek. Arbvo is er in de eerste plaats voor de moeilijk plaatsbare werklozen. Het idee is om deze groep te laten `meeliften' met de makkelijk plaatsbaren: een groot marktaandeel van het arbeidsbureau en een intensief contact met werkgevers in de regio zou automatisch leiden tot meer kansen voor de harde kern werklozen. Maar in maart 1995 concludeert een commissie onder leiding van oud-minister Kees van Dijk hierover: `beperkte betekenis voor de praktijk'. Arbvo krijgt grote sommen per jaar – maar onduidelijk blijft of daar iets bijzonders voor wordt gepresteerd.

Ria Jaarsma zegt echter dat de nieuwe organisatie wel degelijk veel meer banen bemiddelt dan haar voorganger. Maar niemand wil dat zien, denkt ze. Het gevolg van een politieke golfbeweging – zelf zit ze nu al vijftien jaar in de Eerste Kamer. ,,Wij werden verzelfstandigd net nadat het primaat van de politiek weer opgeld deed. Dan kan je niks goeds meer doen. Zo werkt dat. Onze productie steeg maar ook Van Dijk wilde dat niet weten. Wij móesten kopje onder: ze hebben ons laten verzuipen voordat we konden zwemmen.''

Laaiende ruzie

Een paar maanden voordat de commissie-Van Dijk rapporteert vindt december 1994 een gebeurtenis plaats die later cruciaal blijkt voor de teloorgang van Arbvo. In een bovenzaaltje van het Haagse Bel Air-hotel vergaderen de sociale partners en toenmalig minister Melkert (Sociale Zaken) heimelijk om een laaiende ruzie uit de wereld te helpen. In de zomer van 1994 is in het paarse regeerakkoord afgesproken dat de rijksbijdrage van Arbeidsvoorziening – dan circa 1,6 miljard gulden – met een kwart wordt gekort. Werkgevers en vakbonden dreigen uit Arbvo te stappen, voor Melkert een gevaarlijk voorland: een minister van Sociale Zaken die net begonnen is, heeft in de Nederlandse overlegeconomie een groot belang bij goede relaties met sociale partners.

Melkert weet ze te lijmen. Hij verzacht de bezuinigingen door garanties af te geven voor het jaarlijks gebruik van subsidie uit het Europees Sociaal Fonds (ESF), en spreekt bovendien af dat gemeenten voortaan Arbvo moeten betalen voor vacatures die ze kunnen vervullen. Bovenal spreken de partijen, ondanks het nog uit te komen advies van de commissie-Van Dijk, ,,de intentie uit dat zij de tripartiete structuur van Arbeidsvoorziening willen continueren''. Het is een broos compromis, alle betrokkenen, ook Melkert, zijn er met handen en voeten aan gebonden.

Toch komt de commissie-Van Dijk drie maanden later met het voorstel Arbvo ingrijpend anders te organiseren. Het ministerie van Sociale Zaken, dat volgens het onderzoek toch al last heeft van `fantoompijn', bezet zetels in het bestuur van Arbvo, financiert Arbvo, en is bovendien wetgever en toezichthouder. Dat zijn te veel (tegenstrijdige) taken, zegt Van Dijk. Hij erkent `constructiefouten' die zijn partijgenoot Bert de Vries (nu partijvoorzitter van het CDA) bij de start van Arbvo heeft gemaakt. Het ministerie moet uit het bestuur stappen en de verhoudingen binnen Arbvo – tussen de regio's, de directie en het bestuur – mogen niet langer tot grensconflicten leiden. De onderzoekers van `Tien jaar Tripartiete' vatten het advies van Van Dijk uit 1995 zo samen: ,,De conclusie kon slechts zijn: zo moet het niet.''

Maar radicale maatregelen worden niet genomen. Minister Melkert voert wel veranderingen door, maar de onderzoekers signaleren dat die weinig goeds teweeg brengen. De nieuwe wet die de minister in 1996 door de Kamer krijgt, ,,heeft de zaak er alleen maar erger op gemaakt'', aldus het onderzoek. Het draagt de kenmerken van ,,een politiek compromis'' dat onontkoombaar is ,,gezien de afspraken in de partijenovereenkomst van 1994''. Het tripartiete bestuur blijft intact, de vertegenwoordigers van de overheid worden vervangen door onafhankelijke kroonleden.

De nieuwe wet heeft ook de ambitie de taken van bestuur, directie en regio's beter af te stemmen. Hiervoor wordt een verschil gemaakt tussen wat er moet gebeuren (dat bepaalt het bestuur) en hoe het moet gebeuren (dat maakt de directie uit). Zo is op papier een, zoals dat heet, `scheiding van beleid en uitvoering' doorgevoerd.

Maar de wetgever vergeet de verhouding met de regio's te regelen. Daardoor wordt Arbvo een poel van permanente competentiestrijd. Ria Jaarsma ondervindt het aan den lijve in Flevoland: ,,Met die nieuwe wet uit 1996 is Arbvo definitief om zeep geholpen. Als regiobestuur maakte je beleid. Dat legde je voor aan je regionaal directeur. Die zei: ok, dat voer ik uit. Maar vervolgens moest diezelfde regionale directeur over de besteding van het geld overeenstemming bereiken met de landelijke koepel. En de landelijke directie had weer een éigen beleid dus die zei: ik betaal niet. Krankzinnige toestanden.''

De analyse van Jaarsma wordt ondersteund door de rapporteurs van `Tien jaar tripartiete'. Ook zij beschouwen de wet van 1996 als ,,onwerkbaar'' en signaleren ,,een onophoudelijke discussie over waar beleid ophoudt en beheer begint''.

Jaarsma is een van de weinigen die betrokken zijn bij zowel de praktische als de politieke disucussie. Zo weet ze nog hoe Melkert in de Eerste Kamer uitgebreid is gewaarschuwd voor de nieuwe wet. ,,Elske ter Veld voerde het woord namens de PvdA-fractie. Ze heeft geschetst tot welke uitwassen dit gedrocht kon leiden. Ik herinner me nog dat Melkert daarop zei dat er op regionaal niveau wel degelijk nog beleidsvrijheid bleef. `Die hang ik boven mijn bed', heb ik gezegd. Er is geen snars van terechtgekomen.''

Verziekt

Hoezeer de verhoudingen na 1996 binnen Arbvo zijn verziekt, blijkt als de landelijke directie een samenwerking in arbeidsbemiddeling op poten zet tussen Arbvo, het aan haar verbonden uitzendbureau Start en het commerciële Vedior. Dit project, ASV, stuit echter op bezwaren van werkgeversvertegenwoordiger Sip Nieuwsma in het Arbvo-bestuur. In het onderzoek wordt vastgesteld dat hierdoor het overleg zo lang duurt dat de mislukking vanzelf wordt georganiseerd. Ook blijkt concurrent Randstad in het bezit van interne Arbvo-documenten over ASV. ,,Belangenbehartiging'' in het bestuur, aldus het onderzoek, verwordt hier tot ,,belangenverstrengeling''. Jaarsma noemt dit een ,,gebrek aan integriteit die kenmerkend is voor de laatste jaren van Arbvo''.

Maar ook de relatie met het ministerie, dat na 1996 geen bestuurder is maar alleen toezichthouder, raakt grondig verziekt. Het escaleert rond het vertrek van Rob Krug bij ESF Nederland. Deze in 1999 opgerichte tak van Arbvo – gevolg van de Europese kritiek op de uitvoering van ESF – gaat in 2001 terug naar het ministerie. Een brief van de Arbvo-directie, die de overplaatsing van Krug naar het departement formaliseert, wordt buiten medeweten van Arbvo door het ministerie veranderd. Overplaatsing wordt ontslag. Maar de handtekening van de Arbvo-directeur, Swildens, die heeft getekend voor overplaatsing, staat onder de ontslagbrief. Iemand moet hebben zitten knutselen.

In een woedende brief van juli 2001 wijst Swildens directeur-generaal Wandy van Leeuwen van SZW op de ,,strafrechtelijke kwalificaties van deze opmerkelijke handelwijze'', aldus de onderzoekers. De Arbvo-directie beschuldigt een topambtenaar van valsheid in geschrifte: zo is de sfeer in die dagen.

Alle ruzies wassen niet weg dat Arbvo vanaf de eerste dag van haar bestaan-op-eigen-benen niet in staat is geweest op de centen te passen. De grootste tragiek is misschien wel dat alle betrokkenen – de directie, het bestuur, het ministerie – dit altijd hebben geweten, en er nooit een instantie is geweest die ingreep. Vanaf 1991 maken accountants ieder jaar kritische opmerkingen. Vooral de ,,hardnekkigheid van de beheersmatige problemen'' is opvallend, aldus het onderzoek. Een Gemeenschappelijk Informatiesysteem, bedoeld om uniforme kwartaalrapportages te ontwikkelen, wordt afgekort als GIS: kan geen toeval zijn.

Bij dit alles is Arbvo vanaf 1991 door het ministerie opgedragen namens de overheid het Europese werkgelegenheidsprogramma ESF uit te voeren. In een rapport van september 1994 zet een dienst van het departement alle feilen binnen Arbvo uiteen; het is achteraf een stuk van angstige precisie. Zo heeft Arbvo nog niet eens een aparte bankrekening om het ESF-geld op te ontvangen. Maar als een paar weken later een nieuw ESF-programma start, en Nederland over vijf jaar 2,5 miljard gulden in het vooruitzicht gesteld krijgt, blijft Arbvo het door het ministerie aangewezen ontvangst- en verdeelpunt. En intussen voert Arbvo ook zelf ESF-projecten uit. Sterker, vanaf december 1994 (dezelfde partijenovereenkomst) krijgt Arbvo van Melkert per jaar een vast bedrag oplopend tot 120 miljoen gulden toegezegd waarvoor men ESF-projecten mag uitvoeren.

Liquidatie

Melkerts opvolger Klaas de Vries ziet in de aanhoudende stroom kritische geluiden over de ESF-uitvoering geen bezwaar om najaar 1999 het aandeel ESF-projecten van Arbvo op te schroeven naar 250 miljoen gulden. Toch is er nog datzelfde jaar door de externe accountant op gewezen dat Arbvo ESF slecht administreert. Dat gaat zodanig willekeurig, aldus het onderzoek, ,,dat naar een meer gewenste uitkomst toegewerkt kan worden''.

Het toezicht op ESF-projecten en de aanwending van ESF-middelen door Arbvo wordt in het onderzoek ,,illustratief voor het algemene opereren van Arbvo'' genoemd. De eerste tegenvaller is sinds een paar weken officieel – over de jaren 1994-1996 vordert Brussel 157 miljoen euro terug. De tweede tegenvaller – inzake 1997-1999 – is door Lenze Koopmans, de laatste bestuurder van Arbvo en binnenkort topman van Rabobank, de jongste maanden berekend. Alles met het oogmerk die berekening op te nemen in zijn liquidatiebalans van Arbvo. Binnen Arbvo wordt bevestigd dat hij uit is gekomen op een te voorziene terugvordering van minimaal 95 miljoen euro (210 miljoen gulden), exclusief voorschotten van tientallen miljoenen euro's die zijn ontvangen op inmiddels door Nederland ingetrokken ESF-projecten. Alleen om formele redenen is het cijfer deze week niet gepubliceerd.

Bij het sluiten van de markt kan daarmee de eindafrekening van Arbvo worden gemaakt: onverwachte extra kosten van 353 miljoen euro, de ESF-tegenvallers van respectievelijk 157 miljoen euro (periode 1994-1996) en minimaal 95 miljoen euro (periode 1997-1999). En de ministers Vermeend en Zalm hebben ook nog eens voor 168 miljoen euro aandelen gekocht in twee geprivatiseerde onderdelen van Arbeidsvoorziening, reïntegratiebedrijf Kliq en het Centrum Vakopleiding. Volgens betrokkenen een dubieuze investering: ,,Beschouw het maar als staatssteun.''

De verzelfstandiging van Arbvo is mislukt, stellen de onderzoekers in `Tien jaar Tripartiete'. Iedereen – ministers, het parlement, de sociale partners – was daarvoor verantwoordelijk, zo blijkt uit hun slotsom. Vermeend wekt de laatste week een ander beeld. Hij laat weten de financiële schade te willen verhalen op regionale Arbvo-bestuurders, omdat hij hen verantwoordelijk vindt voor het uitblijven van een goedkeurende accountantsverklaring.

Zijn partijgenoot Jaarsma: ,,Het zou de ministers die Arbvo de laatste periodes in portefeuille hebben gehad sieren als ze zeiden: we hebben het ook verkeerd gedaan. Dan heb ik het over Melkert en Vermeend. Maar het gebeurt niet. Ze hébben een cruciale weeffout in de wet laten zitten, ze hébben te weinig toezicht gehouden. Maar om zijn eigen rol te maskeren wentelt Vermeend zijn problemen af op de regio's. Dan zeg ik: Vermeend, zorg eerst even dat je zelf de zaak op orde hebt. Wel in het wilde weg van alles roepen aan andermans adres maar niet toegeven dat de problemen onder jouw verantwoordelijkheid vallen. Nou, denk ik dan: dát is de reden dat mensen niet meer in de politiek geloven.''