Bush kan niet alles in Midden-Oosten

Amerika moet in het conflict tussen Israël en de Palestijnen voorlopig niet op een definitieve regeling aandringen. Washington moet beide partijen helpen het over haalbare doelstellingen eens te worden, meent Henry Kissinger.

De terugkeer van een actieve Amerikaanse diplomatie in het Midden-Oosten is begroet met een mengeling van hoop en vrees. Hoop, omdat de woede aan weerskanten plaatsmaakt voor uitputting. Vrees, omdat beide partijen weten dat hun doelen wezenlijk onverenigbaar zijn. De heimelijke droom van de Israëliërs is de legitimatie van de status quo. Voor de Palestijnen is het doel dat Israël wordt teruggebracht tot de grenzen van 1967, wat de vernietiging van de joodse staat zou kunnen vergemakkelijken.

Steeds breder klinkt de roep dat Washington een dominante rol zou moeten spelen, ook van degenen die over het algemeen kritiek op de Amerikaanse buitenlandse politiek hebben (en het tot onze zonden rekenen dat wij geen acht op hun adviezen slaan). Dit appèl heeft een nieuwe impuls gekregen door het initiatief van kroonprins Abdullah van Saoedi-Arabië, dat een normalisering van de betrekkingen tussen de Arabische wereld en Israël voorstelt als Israël tot de grenzen van 1967 terugkeert. Zo werd de reis van vice-president Dick Cheney naar het Midden-Oosten, bedoeld om Arabische steun te verwerven voor een mogelijk treffen met Irak, door zijn Arabische gastheren omgevormd tot een gelegenheid voor een nieuw initiatief ter beëindiging van het Arabisch-Israëlische conflict.

Deze verlegging van de aandacht van het terrorisme naar het Palestijnse vraagstuk is op zichzelf een niet geringe prestatie van de Saoedische diplomatie. Tegelijkertijd komt de vrijwel eenstemmige roep van Europa en de Arabische wereld om Amerikaans ingrijpen voort uit de hoop dat de Verenigde Staten Israël uiteindelijk een regeling zullen opleggen die in wezen gelijk is aan het plan-Abdullah.

De afgelopen dertig jaar is de Amerikaanse diplomatie bij vrijwel elke vooruitgang in het vredesproces de katalysator geweest. Maar gelet op de explosieve politiek in het gebied, worden de mogelijkheden maar al te gemakkelijk overschat. De onbesuisde poging van 2000 in Camp David om in één onderhandelingsronde van beperkte duur alle geschillen op te lossen, heeft tot het uitbreken van de huidige oorlog bijgedragen.

Een vergelijking tussen de standpunten van beide partijen laat zien dat een poging om tot een definitieve oplossing te komen in de huidige omstandigheden niet beter af zou lopen. Het enige officiële plan van een Israëlische regering werd naar voren gebracht door premier Ehud Barak in Camp David. Daarin bood hij meer dan 90 procent van de betwiste gebieden aan (de formule was ingewikkeld) maar behield hij zo'n 70 procent van de nederzettingen. In ruil daarvoor werd de Palestijnen gevraagd af te zien van alle toekomstige aanspraken, met inbegrip van het recht terug te keren naar het eigenlijke Israël (al zouden ze wel naar een Palestijnse staat mogen terugkeren). Premier Ariel Sharon heeft dit voorstel van de hand gewezen. Yasser Arafat gaf de voorkeur aan de intifadah boven de consequenties van een definitieve regeling.

Het meest toeschietelijke Arabische voorstel is afkomstig van kroonprins Abdullah. Volgens dit plan zou Israël moeten terugkeren naar de scheidslijnen van 1967, in ruil voor de normalisering van de betrekkingen met de Arabische landen. Letterlijk zou dit inhouden dat Israël zich uit alle nederzettingen terugtrekt en dat de oude stad van Jeruzalem, met inbegrip van de heilige plaatsen, onder Arabische heerschappij komt. Het plan-Abdullah omschrijft niet wat er met normalisering wordt bedoeld. Het roept wel op tot een rechtvaardige oplossing voor het heikele Palestijnse vluchtelingenprobleem.

Hoe welkom deze inzet voor het vredesproces ook moge zijn – voor het eerst van de kant van een Arabische staat die geen rechtstreeks nationaal conflict met Israël heeft – de specifieke voorwaarden betekenen een herhaling van een standpunt dat tot de bestaande impasse heeft geleid. De `grens' in Palestina van voor 1967 was – anders dan de grenzen van Egypte, Syrië of Jordanië met Israël – nooit een internationale grens maar een bestandslijn die was ingesteld bij het staakt-het-vuren aan het einde van de oorlog van 1948. Geen Arabische staat had deze ooit erkend tot na de oorlog van 1967, en de laatste tijd is hij schoorvoetend aanvaard door landen die de legitimiteit van Israël nog niet erkennen. Ik heb nooit een Israëlische premier of stafchef ontmoet die de grenzen van '67 verdedigbaar achtte, en vooral niet in combinatie met de opgave van een veiligheidspositie langs de Jordaan. Dat komt doordat de grenzen van '67 maar een corridor van amper vijftien kilometer tussen Haifa en Tel Aviv openlaten en de grens van Israël pal langs zijn internationale luchthaven zou komen te lopen. Bovendien zou Israël nederzettingen met circa tweehonderdduizend bewoners (zo'n 4 procent van de joodse bevolking) moeten opgeven.

In ruil zou Israël diplomatieke betrekkingen met zijn buurlanden krijgen. Maar bij vrijwel alle andere onderhandelingen spreekt de wederzijdse erkenning van de partijen vanzelf en wordt die niet als een concessie behandeld. Wie een staat niet erkent wil eigenlijk zeggen dat de ander wettelijk niet bestaat, wat in de context van het Midden-Oosten neerkomt op de keuzemogelijkheid om hem te vernietigen. Een gegeven erkenning kan altijd weer worden teruggenomen; de verbreking van diplomatieke betrekkingen is een erkend diplomatiek instrument. Ook heeft formele normalisering verder weinig om het lijf: het Israëlische vredesakkoord met Egypte van drieëntwintig jaar geleden heeft wat betreft een uitbreiding van economische of culturele betrekkingen weinig meer gebracht dan een uitwisseling van ambassadeurs, die zelden in het spel worden betrokken.

Maar ook al betekenen de voorwaarden van het voorstel van de kroonprins geen doorbraak, de Saoedische betrokkenheid zou belangrijk kunnen zijn als ze wordt benut om tot een staakt-het-vuren te komen en onderhandelingen te beginnen zonder dat een van beide partijen voorwaarden vooraf stelt. Maar als het doel is dat de Verenigde Staten uiteindelijk de specifieke bepalingen van een regeling opleggen, dan zou dat de veiligheid van Israël en op den duur ook de stabiliteit in het hele gebied ondermijnen.

De benarde positie van Israël heeft iets tegenstrijdigs. Nog nooit is Israël zo machtig geweest, en tegelijk nog nooit zo kwetsbaar. Militair is Israël sterker dan elke denkbare Arabische tegenstander; het is duidelijk in staat zware verliezen toe te brengen aan Palestijnse terroristische groeperingen. Maar het is ook uitgegroeid tot een ontwikkelde middenklasse-maatschappij en als zodanig is de spanning van een guerrillaoorlog psychologisch afmattend. De intifadah heeft tot een dubbelzinnige starheid in de Israëlische maatschappij geleid. Vóór het Akkoord van Oslo beschouwde de Israëlische vredesbeweging een verzoening met de Arabische wereld vooral als een psychologische geruststelling; land voor vrede, ook al kon de Arabische tegenprestatie ook weer worden ingetrokken. Maar sinds de intifadah gelooft de overgrote meerderheid van de Israëliërs niet meer in verzoening; ze willen een verpletterende overwinning op hun Arabische tegenstanders. Tegelijkertijd groeit de vertwijfeling over de kennelijke nutteloosheid van de onderneming.

Israël heeft te maken met de klassieke dynamiek van een guerrillaoorlog, die nu al twee generaties voortduurt. Niet alleen deinzen de guerrillastrijders niet terug voor terrorisme, maar ze bedrijven dat in een monsterlijke vorm omdat ze baat hebben bij een gewelddadige, emotionele en (voor omstanders) buitensporige vergelding: teneinde de internationale gemeenschap, en vooral de Verenigde Staten, tot ingrijpen te bewegen. En passant worden er wijkplaatsen gevestigd die – hoe wankel ook hun basis in het internationale recht – praktisch gesproken de strijdkrachten beletten om de guerrilladreiging bij de wortel aan te pakken. Dat proces tast gaandeweg de Israëlische overlevingsmarge aan, hoezeer de media en diplomaten op de wereld de excessen ook betreuren. Heen en weer geslingerd tussen een erkenning van strategische vereisten en de druk van emotionele plichten, loopt Israël het gevaar in verlamming te vervallen.

Maar oplegging van de onverdedigbare grenzen van '67 is niet de oplossing. Want na de ervaringen van `Oslo' weten de Israëliërs (en zou ook de rest van de wereld moeten weten) dat de echte verdeeldheid onder de Palestijnen niet gaat over vrede in de westerse zin – als een moment waarna de wereld zonder spanningen en met een besef van verzoening voortleeft. In werkelijkheid is het aantal Palestijnse leiders dat er zo tegenaan kijkt miniem. De wezenlijke scheidslijn loopt tussen hen die de vernietiging van Israël willen bereiken door een voortzetting van de huidige strijd, en degenen die menen dat een akkoord nu strategisch beter is om krachten te verzamelen voor het beslissende treffen later.

En ook al zouden de Palestijnen die een `definitief' akkoord ondertekenen geen bedenkingen hebben, niemand kan garanderen dat er voor hen geen radicale opvolgers in de plaats komen. Het is best mogelijk dat een vredesakkoord de onverzoenlijkheid van Hamas en andere radicale groeperingen of staten niet dempt maar juist aanwakkert. Als het waar is dat van Arafat bij wijze van toegangsprijs voor onderhandelingen geen blijvend staakt-het-vuren kan worden gevraagd omdat zijn radicale tegenstanders daar hun veto over kunnen uitspreken, waarom zou die omstandigheid dan niet gelden na een vredesregeling? De verschillen tussen een blijvende en een tijdelijke regeling zijn dan ook meer een kwestie van etiketten dan van inhoud.

Voor de oplossing van dit probleem hebben waarborgen van de NAVO, Amerika of andere derden maar een beperkt nut. Niemand kan in ernst geloven dat de Europese landen een oorlog om Israël zouden beginnen, zeker niet als de doelstellingen vermoedelijk dubbelzinnig zullen zijn. De enig mogelijke oplossing zou een Amerikaanse garantie tegen een inval door buurlanden zijn. Maar dat zou niet alleen serieuze binnenlandse vragen in de Verenigde Staten oproepen, het zou ook leiden tot een Amerikaans veto op Israëlische vergeldingen voor beperkte aanvallen en vrijwel onmogelijk zijn uit te voeren bij een hervatting van de guerrillaoorlog.

Het is daarom wel zo verstandig in te zien dat een definitieve regeling onder de huidige omstandigheden onmogelijk is. Sommige crises zijn alleen te beheersen, niet op te lossen. Als er steeds maar onbereikbare doelen worden gesteld, kweekt dat een algemeen klimaat van onverantwoordelijkheid. Wel zou een minder ambitieuze bemiddeling misschien kansen hebben, al was het maar omdat ook voor de Palestijnen de status quo steeds ondraaglijker wordt. Zij hebben fel gevochten uit naam van het klassieke paradigma van de asymmetrische oorlogvoering: de guerrillastrijder wint als hij verliest. Toch is wellicht het moment nabij dat de prijs van de oorlog te hoog – en misschien wel noodlottig – wordt voor de burgerlijke samenleving die de guerrillastrijders willen vestigen. Voor de andere Arabische staten dreigt hun onmacht in de Palestijnse kwestie op den duur hun binnenlandse politiek te radicaliseren. Zij hebben belang bij een wapenstilstand, ook al kunnen ze om binnenlandse redenen geen steun verlenen aan een alomvattende regeling op zinnige voorwaarden.

Maar voordat de Verenigde Staten zich wagen aan een grote diplomatieke inspanning, moet duidelijk zijn wat er op het spel staat. Zal zo'n bemiddeling ter plaatse worden uitgelegd als de vrucht van terrorisme of als een poging om een uitkomst te bereiken op basis van de bekende Amerikaanse beginselen? Zal de vermeende les zijn dat 11 september Amerika uiteindelijk heeft gedwongen standpunten in te nemen die het eerder had verworpen? Of zal het terrorisme eerder als een beletsel dan als een stimulans voor een positieve Amerikaanse rol worden gezien? Als er onderhandelingen beginnen, zal de militaire moed die door de Palestijnen in de intifadah is betoond Arafat dan een excuus verschaffen om de constructieve rol te spelen zoals, Anwar Sadat dat deed na de tijdelijke Arabische successen in de oorlog van 1973? Of zal hij menen dat Amerika de aftocht blaast en dat Israël aan de rand staat van een afgrond – waar hij het dankzij bemiddeling van buiten stap voor stap naartoe zal duwen? De antwoorden op deze vragen zijn bepalend voor de kansen op een vreedzame ontwikkeling in het gebied, en tot op grote hoogte ook voor de kansen van de Amerikaanse oorlog tegen het terrorisme.

De Palestijnen zullen geen staakt-het-vuren aanvaarden omdat ze denken de wind mee te hebben; de Israëliërs zullen niet wijken omdat ze voor hun bestaan vrezen. Amerika kan die kloof alleen dichten door beide partijen duidelijk te maken dat het enige haalbare streven een beperkte regeling is waarbij ieder minder krijgt dan zijn maximale doelstelling, maar meer dan hij zou kunnen bereiken bij een voortzetting van het conflict. De Verenigde Staten moeten Israël bewegen tot een vredesprogramma en ze moeten hun Arabische gesprekspartners doordringen van de grenzen aan de concessies die er te halen zijn.

De kracht van de regering-Bush is dat ze doordringt tot de werkelijkheid achter de kreten. Onder de huidige omstandigheden wil dit zeggen dat erop wordt aangedrongen dat onderhandelingen gepaard gaan met een staakt-het-vuren, en dat onderhandelingen zich op minder dan een definitieve oplossing richten. Het doel van zo'n akkoord zou zijn: veilige grenzen voor een Palestijnse staat met het omliggende gebied. Als onderdeel van een noodzakelijke terugtrekking zou Israël bereid moeten zijn afgelegen nederzettingen op te geven. Andere onderwerpen dan de grens tussen de twee staten zouden naar latere onderhandelingen worden doorgeschoven. Er dient een pauze van voldoende lengte te komen waarin het normale leven zich aan weerskanten herstellen kan, aangemoedigd door economische hulp van buiten. De Verenigde Staten dienen een hoofdrol te spelen om een dergelijke uitkomst te vergemakkelijken, op voorwaarde dat de partijen instemmen met de beginselen die erin vervat zijn. Anders heeft Amerika geen andere keus dan zich afzijdig te houden. Als de Verenigde Staten langzaamaan lijken te neigen naar een oplegging van de grenzen van '67, dan riskeren ze een voortzetting van het conflict.

Om bij te dragen tot een werkelijke vooruitgang, moet Amerika een programma steunen dat eerbied voor de Arabische waardigheid verenigt met Israëls vereisten om te overleven. Een middenweg is er niet.

Henry Kissinger is oud-minister van Buitenlandse Zaken van de Verenigde Staten.

© Los Angeles Times Syndicate International.

www.nrc.nl/dossiers Vredesproces Midden-Oosten