Oppermachtig in Den Haag

Straaljagers, WAO, Maasvlakte, marketing door farmaceutische bedrijven. Overal maakt het Centraal Planbureau een analyse van. Woensdag publiceert het CPB de doorrekeningen van de verkiezingsprogramma's. Niet iedereen is blij met de macht van het instituut. ,,Als het CPB in 1944 de landing in Normandië had moeten doorrekenen, hadden die boten nu nog voor de kust gelegen.''

Het schrappen van de subsidies voor langdurig werklozen heeft het verkiezingsprogramma van de VVD niet gehaald. Het Centraal Planbureau haalde een streep door de rekening. De liberalen hebben hun programma – evenals PvdA, CDA, D66, GroenLinks, SP, ChristenUnie, SGP – laten doorrekenen door het Centraal Planbureau. ,,Ideologisch zouden we de subsidie hebben geschrapt'', zegt Gerrit Zalm op zijn werkkamer op het ministerie van Financiën ,,maar de modeluitkomsten waren robuust''. Robuust? ,,Het economisch effect viel tegen, en de argumentatie van het CPB heeft ons overtuigd.''

Leiden de analyses van het CPB tot beperkingen voor de politiek, vroeg de toenmalige CPB-directeur Gerrit Zalm zich tien jaar geleden af tijdens een debat over verkiezingsprogramma's en de rol van het CPB. In één adem beantwoordde hij zijn eigen vraag: ,,Ja, want het CPB bepaalt het speelveld.''

Geeft de politiek met de doorrekening van de verkiezingsprogramma's de macht uit handen? Staan niet de idealen voorop, maar de haalbaarheid? Het is een vraag die, weer, wordt gesteld aan de vooravond van de publicatie van de analyses die het planbureau van de verkiezingsprogramma's heeft gemaakt, aanstaande woensdag.

Telkens wanneer een politieke partij het verkiezingsprogramma heeft vastgesteld, wordt een exemplaar bezorgd aan de Van Stolkweg in Den Haag, waar het CPB is gevestigd. CPB-ambtenaren gaan ermee aan de slag en berekenen, na enige discussie met de financieel specialisten van de politieke partijen, de effecten op het beleid. Zonder stempel van het CPB geen geloofwaardig economisch en financieel program, zo lijkt het. De beoordeling van het planbureau is meer dan een rapportcijfer; het CPB-oordeel speelt een belangrijke rol in de verkiezingsstrijd. Wanneer het CPB-orakel heeft gesproken, begint de verkiezingsstrijd pas echt.

Eind 2000 zocht het Centraal Planbureau contact met PvdA, VVD, D66, CDA en GroenLinks om te inventariseren wat belangrijke verkiezingsthema's zouden worden. ,,De idee was om naast de cijfertjes, de macro-economische analyse, ook een kwalitatieve toets van een aantal thema's toe te voegen'', vertelt huidig CPB-directeur Henk Don. Dat wil zeggen: Niet alleen kijken naar het batig saldo van bepaalde maatregelen, maar ook de effecten op de wachtlijsten, de kwaliteit van de zorg en de handen aan het bed beoordelen. Zorg en onderwijs werden door alle partijen genoemd en het CPB ging aan de slag. Voor de zomer van 2001 verschenen twee notities over deze thema's. Onderwijs bleek moeilijk in een systematische analyse te vangen. Voor de drie grote partijen reden om geen analyse van de onderwijsplannen te willen en dus zag ook het planbureau ervan af. Maar de plannen op het terrein van de zorg kunnen wel kwalitatief worden getoetst.

De nieuwe dienstverlening wordt niet door alle partijen gewaardeerd: CDA en VVD maken uiteindelijk geen gebruik van het CPB-aanbod. ,,Het CPB kan heel goed de effecten van beleid uitrekenen'', zegt VVD'er Zalm ,,maar deze exercities zijn toch voorbehouden aan het politiek domein''. PvdA's financieel specialist Ferd Crone stelt echter: ,,Wie de zorg niet door het CPB laat doorrekenen is een angsthaas.''

Het Centraal Planbureau is in september 1945 opgericht door minister Hein Vos van Economische Zaken. De sociaal-democraat Vos was samen met Jan Tinbergen en Willem Drees de auteur van het `Plan van de Arbeid' (1935), waarin onder meer werd gepleit voor de instelling van een centraal conjunctuurbureau en een algemene economische raad. Met het Centraal Planbureau en de Sociaal-Economische Raad werd deze voorstellen na de Tweede Wereldoorlog gerealiseerd.

Het CPB, met Tinbergen als eerste directeur, moest zich volgens Vos bezighouden met ,,het opstellen en bijstellen van een nationaal welvaartsplan ten behoeve van de coördinatie van het economische, sociale en financiële regeringsbeleid''. De liberalen waren huiverig en vreesden dat via het CPB het staatssocialisme en de geleide economie via de achterdeur zouden binnensluipen. De confessionele partijen gedoogden het CPB alleen als adviserend orgaan.

In 1947 werden in de `wet van 21 april' de positie en de werkzaamheden van het planbureau vastgelegd. Het CPB ging de regering over economische politiek adviseren en zou vallen onder het ministerie van Economische Zaken. Ieder jaar moest een Centraal Economisch Plan worden vastgesteld; de verdeling en planning van de schaarse goederen en diensten was in de na-oorlogse periode belangrijker dan de prognoses.

Elke zomer maakt het planbureau traditioneel de ramingen en analyses ter voorbereiding van de miljoenennota. Die bevindingen worden op prinsjesdag gepubliceerd in de Macro Economische Verkenningen. In Den Haag is een praktijk gegroeid waarbij het CPB adviseert over alle economisch getinte onderwerpen. Straaljagers, WAO, Maasvlakte, marketing door farmaceutische bedrijven, de vaste boekenprijs; zonder CPB-analyse geen serieus beleidsdebat. Zo speelde het CPB een belangrijke rol in de besluitvorming over deelname aan de ontwikkeling van de Amerikaanse Joint Strike Fighter (JSF). Het kabinet wil de opvolger van de F-16 niet kant en klaar `van de plank' kopen, maar voor 800 miljoen dollar een `ticket' kopen, zodat Nederlandse bedrijven kunnen participeren in het JSF-programma. Dat zou miljardenorders voor de industrie kunnen opleveren. Gesteund door een sterke lobby van deelnemende bedrijven en de luchtmacht leek het JSF-plan probleemloos door de politieke besluitvorming te rollen. Totdat het CPB zich ermee ging bemoeien. In oktober vorig jaar plaatste het planbureau zeer kritische kanttekeningen. `Kopen van de plank' was voor de staat veel voordeliger en ,,het effect (van participatie in de ontwikkeling, red.) op toegevoegde waarde en werkgelegenheid in de totale economie is verwaarloosbaar''. Het kabinet gebruikte de conclusies van het CPB voor enkele aanpassingen in het oorspronkelijke plan, maar besloot op 8 februari toch in het JSF-project te stappen. Begin volgende maand wordt tijdens het debat in de Tweede Kamer duidelijk welk gewicht de parlementariërs geven aan de CPB-analyse.

,,Vliegtuigen en verkiezingsprogramma's ; ik vind het verstandig dat het CPB zich ermee bemoeit'', zegt Cees van den Beld, die bijna twintig jaar directeur is geweest bij het CPB. Onder zijn leiding (,,en met goedkeuring van de minister van Economische Zaken'') worden sinds de tweede helft van de jaren zeventig verkiezingsprogramma's door het planbureau doorgerekend. Dat beperkte zich toen nog tot CDA en PvdA. In de loop der tijd sloten de andere politiek partijen zich aan. ,,Het politieke debat is in Nederland een beleidsdebat'', constateert Van den Beld ,,en dan is het logisch dat je dat gaat kwantificeren. Pas dan kun je een goede beleidsvergelijking maken.''

Nederland is het enige land in de wereld waar politieke partijen hun verkiezingsprogramma's laten doorrekenen door een onafhankelijk, maar aan de overheid gelieerd instituut. ,,De erfenis van Jan Tinbergen, de eerste directeur van het CPB'', meent Van den Beld. ,,Nederlandse beleidsmakers en politici zijn modelmatige denkers''. In bijvoorbeeld Duitsland laten politieke partijen hun programma's door hun `eigen' planbureaus doorrekenen. Minder objectief dan door een onafhankelijk instituut, maar het houdt het politieke debat over de cijfers meer aan de gang.

Economische debatten zijn in Nederland nauwelijks nog ideologisch geladen. Het debat gaat vooral over concrete beleidsvoorstellen, verzuchten economen aan Nederlandse economische faculteiten. ,,Het debat is technocratisch'', verwoordt professor Alfred Kleinknecht de opvatting. Het CPB is volgens hem daarvoor de verklarende factor. ,,Over de modellen van het CPB is geen discussie meer. Alsof SP en VVD het eens zijn over de economische theorie die eraan ten grondslag ligt. Dat is wel eens anders geweest.''

Kleinknecht doelt op de economische discussie in de tweede helft van de jaren zeventig. Toen woedde een felle polemiek over het zogenoemde Vintaf-II model van het planbureau. Linkse economen als Wim Driehuis en Arie van der Zwan hekelden de starheid van de modellen en de rol die modeluitkomsten spelen in het beleidsdebat. Nederland kampte met structurele zwakheden in de economie, zoals de stijgende werkloosheid, die volgens Driehuis en Van der Zwan met behulp van de bestaande modellen niet goed kon worden geanalyseerd. Het was een economisch debat dat zich langs de politieke links-rechts-verhoudingen afspeelde. De discussie leidde tot een aanpassing, het CPB ging economisch gezien meer in het politieke midden zitten. ,,De discussie over Keynesiaans of neo-klassiek is passé'', constateert Zalm nu. ,,Het model-CPB pakt van alles een beetje en benadert de waarheid daarmee het beste.''

Toch bleek uit een eind vorig jaar gepubliceerd onderzoek onder leiding van Age Bakker, econoom bij De Nederlandsche Bank, dat het CPB zich nog te veel baseert op zogenoemde neo-klassieke modellen waarbij alles draait om prijsverhoudingen. Deze modellen houden onvoldoende rekening met de specifiek Nederlandse institutionele verhoudingen, met het poldermodel.

De kritiek wordt ondersteund door Nijenrode-econoom Eduard Bomhoff, de meest prominente criticaster van het planbureau. ,,De doorrekening van het planbureau zorgt voor een verschraling van het politieke debat. De creativiteit wordt door het CPB in de kiem gesmoord, het leidt tot spectrumvernauwing bij de politiek'', zegt de directeur van CPB-concurrent Nyfer. Werkgeversvoorzitter Jacques Schraven (VNO-NCW) vatte het ,,technocratische en conservatieve karakter'' van het CPB afgelopen vrijdag tijdens een vergadering van de Sociaal-Economische Raad over de WAO nog krachtiger samen. ,,Als het CPB in 1944 de landing in Normandië had moeten doorrekenen, hadden die boten nu nog voor de kust gelegen.''

CPB-directeur Don is niet onder de indruk van de kritiek. ,,Ik ben nog nooit een beroepsgroep tegengekomen die creatiever is dan politici.'' Hij zegt dat het CPB ,,die creativiteit inpast in de modellen en analyses''. Maar de modellen van het CPB zijn ,,geen koffiemolen, het is niet bovenin laden, drie keer draaien en klaar. We moeten blijven nadenken over de uitkomsten.''

Sinds 1989 publiceert het CPB voorafgaand aan de verkiezingen een economische analyse van de aangeboden verkiezingsprogramma's. Dat waren er vier: PvdA, CDA, VVD en D66. In 1994 sloot GroenLinks zich daarbij aan om een herhaling van de campagne van 1989 te voorkomen. Toen had de partij het programma niet aan het CPB gegeven omdat de modellen niet `groen' zijn. Dat speelde in de verkiezingsstrijd een belangrijke rol. `Luchtkastelen' schamperde PvdA-lijstrekker Wim Kok over de voorstellen van GroenLinks. D66-leider Hans van Mierlo typeerde de zogeheten eco-tax (energiebelasting) als een `schreeuw in de nacht'.

In 1994 pasten de ideeën van GroenLinks over de milieubelasting en bestrijding van de armoede niet in de CPB-modellen. Sommige uitkomsten waren in eerste instantie desastreus. Daarop haalde GroenLinks de scherpste kanten van haar milieubeleid af, waarna het economische resultaat een stuk acceptabeler bleek. De partij bleek een vlotte leerling. Don: ,,Zij hebben geleerd om hun programma aan te passen aan de economische werkelijkheid.'' Met als gevolg dat in 1998 het programma van GroenLinks op korte termijn de hoogste groei van de werkgelegenheid opleverde.

De ervaring van het CDA was minder gunstig. PvdA, VVD en D66 kozen voor een algehele lastenverlichting, in de wetenschap dat zo'n lastenverlichting het goed doet in de modellen. Het CDA koos voor een meer op individuele leest en verantwoordelijkheid geschoeide verlichting; een variant die de modellen niet kon verwerken. Ook koos het CDA voor het snel aflossen van de staatsschuld. Dat heeft gunstige effecten op de langere termijn, maar werkte ongunstig uit voor de werkgelegenheid op de korte termijn (vier jaar periode). Nog steeds wordt deze CDA-exercitie in de wandelgangen van de Tweede Kamer met hoon bejegend ,,Ik had met dezelfde middelen en dezelfde doelen een beter CPB-resultaat kunnen krijgen'', vertolkt PvdA'er Ferd Crone de opvatting. ,,En dat had ook in werkelijkheid een beter resultaat opgeleverd.''

De stelligheid waarmee het CPB de analyses van de programma's presenteert is ,,pretentieus'', vindt Bomhoff. ,,Het doorrekenen van onderdelen van programma's kan, maar een totaalplaatje maken is echt misleidende onzin'', foetert hij. CDA, SP en Leefbaar Nederland klopten dit jaar voor het eerst voor een contra-expertise aan bij Nyfer. Tevergeefs, Bomhoff bleef zijn principes trouw en weigerde de programma's in zijn totaliteit door te rekenen. Zelfs een doorrekening op onderdelen werd geweigerd. ,,Wij geven een genuanceerde boodschap'', verdedigt CPB-directeur Don. De analyses zijn, zegt hij, scherper dan vier jaar geleden. ,,Meer samenhangend, minder zwart-wit.''