De overheid als supermarkt dat moet fout lopen

Bij de presentatie van het jaarverslag van de Raad van State sprak vice-voorzitter H.D. Tjeenk Willink deze week over een nieuwe rol voor de overheid. Hieronder bewerkte delen van zijn tekst.

Wat mag de overheid van de burger verwachten, wat de burger van de overheid en wat de burgers onderling van elkaar? Het feit dat er nu geen duidelijke antwoorden op deze vragen kunnen worden gegeven, is de kern van het probleem waarmee de overheid worstelt.

Burgerschap betekent medeverantwoordelijkheid voor de publieke zaak en dus medeverantwoordelijkheid voor de overheid en haar functioneren. Dat is dus iets anders dan de eigen verantwoordelijkheid voor het eigen leven, carrière, gezondheid. Medeverantwoordelijkheid bijvoorbeeld voor eigen buurt en buurtgenoten. Samenwerking, zoals nu gebeurt tussen direct belanghebbenden, boeren, natuurbeschermers, landeigenaren, bij de inrichting van het landelijk gebied.

Vanuit die medeverantwoordelijkheid is het niet acceptabel dat elk probleem wordt afgewenteld op de overheid; elk geschil dat intern zou moeten worden opgelost op de rechter. Aan die afwenteling door burgers draagt de overheid overigens zelf bij door zichzelf als bedrijf te zien, met producenten, producten en consumenten. De discussie gaat dan over de vraag of de producenten dan wel de consumenten moeten bepalen wat er wordt geproduceerd en hoeveel, of de consument daarin meer te zeggen moet hebben of meer zelf moet doen. De overheid als (super)markt. Dat kan niet anders dan fout lopen.

Door de eigen aard van de overheid te miskennen en door de problemen in het functioneren van die overheid slecht te analyseren ontstaat niet alleen de indruk dat alles fout gaat, maar ook dat het vroeger beter was. De historische terugblik toont aan dat dit onjuist is.

Nederland wordt heel behoorlijk bestuurd, al blijft er natuurlijk wat te wensen over (bijvoorbeeld in de communicatie), maar die wensen zullen niet worden vervuld als de overheid als bedrijf gezien blijft worden en burgers, bedrijven en instellingen zich als veeleisende klanten blijven gedragen en de eigen winst- en verliesrekening het ijkpunt gaat vormen. In het publieke domein zijn burgers mede verantwoordelijk voor de gang van zaken. Niet alle regels zijn af te dwingen. Niet alles kan via de rechter worden geregeld. Niet elke bijdrage aan de publieke zaak kan winst of verlies worden herleid.

Daarnaast zijn er de constanten van de democratische rechtsstaat. Bij de discussie over de heroriëntatie van de overheid ligt altijd de nadruk op veranderingen. Belangrijker zijn echter de zekerheden die kenmerkend zijn voor de democratische rechtsstaat. Zekerheid dat ieder zijn zegje kan doen en gehoord wordt, maar ook dat het recht wordt gehandhaafd. Zekerheid dat de overheid zijn eigen regels in acht neemt, maar ook instaat voor de bereikbaarheid en toegankelijkheid van publieke diensten. Zekerheid dat de overheid de individuele vrijheden beschermt, maar ook in actie komt als het algemeen belang dat vraagt. Zekerheid dat de overheid zegt wat zij doet en doet wat zij zegt. Voorspelbaarheid en bestendigheid.

Daarom is het belangrijk systematisch de stand van uitvoering van het beleid na te gaan; de inzet van mensen en middelen, de knelpunten, de klachten en de (neven-)effecten. Daarop kan het beleid dan tijdig worden bijgesteld en dus niet pas als er iets is misgegaan. Daarom ook is het zo belangrijk dat vóórdat tot privatisering of verzelfstandiging van overheidsdiensten wordt overgegaan, discussie wordt gevoerd over het publieke belang dat in het geding is en moet worden beschermd, ongeacht de rechtsvorm waarin de dienst wordt gegoten. Anders moet door extra regelgeving later worden teruggehaald wat eerst door privatisering of verzelfstandiging uit handen werd gegeven.

De zekerheden van de democratische rechtsstaat zijn geen vanzelfsprekend en veilig bezit. Als maatschappelijke veranderingen snel gaan en deze minder voorspelbaar zijn, neemt de behoefte aan zekerheid toe. Veranderingen mogelijk maken en zekerheden bieden moeten samengaan. Actief burgerschap, medeverantwoordelijkheid van burgers lukt alleen als de overheid voor deze zekerheden op de bres staat.

Wie het over de kwaliteit van de democratische rechtsstaat heeft, heeft het over de kwaliteit van de beleidsprocessen. De kwaliteit van die processen is vooral afhankelijk van de kwaliteit van de publieke ambtsdragers.

Dat is meer dan de kwaliteit van mensen, hun ervaring, hun kennis, hun kunde, hun opleiding. Het is ook het voldoen aan de specifieke eisen die het ambt dat die mensen vervullen stelt. Het ambt van volksvertegenwoordiger is een andere dan van bestuurder. Het ambt van bestuurder is een ander dan van ambtenaar. Het ambt van ambtenaar is een ander dan van een werknemer in een particulier bedrijf. Die verschillen zijn onduidelijk geworden. Alles is `bestuur' geworden; ieder bestuurt mee. Het onderscheid moet worden hersteld.

Als we het over publieke ambten hebben, dan moet daaronder eigenlijk ook het ambt van burger gerekend worden. Dat ambt verschilt van de rol van kiezers, klanten of patiënten. De overheid is niet: u vraagt, wij draaien. Er is een onderscheid tussen de burger als klant en de burger als medeverantwoordelijke. Gemakshalve wordt er altijd van uitgegaan dat de burgers dat onderscheid niet kunnen maken; het onderscheid tussen hetgeen hen zelf goed zou uitkomen en hetgeen zij in het algemeen belang wenselijk achten. Dat is echter een onbewezen stelling.

Europa wordt bij de heroriëntatie van de overheid vaak als een extra complicerende factor gezien. Europa kan echter ook een stimulans en kans zijn om de kwaliteit van de overheid op te voeren. Een stimulans, omdat de kwaliteit van de publieke dienstverlening in europa een concurrentiefactor is geworden. Een kans, omdat de zekerheden die kenmerkend voor de democratische rechtsstaat zijn en voorwaarde voor een actief burgerschap, niet meer afdoende binnen de grenzen van de nationale staat kunnen worden geboden.

De gebeurtenissen op 11 september in de Verenigde Staten confronteren ons met de kwetsbaarheid van een democratische rechtsstaat in een wereld waarin grenzen vervagen. Zijn we met democratie en rechtsstaat te ver doorgeschoten of schiet de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor de handhaving daarvan tekort? Nadruk op het eerste leidt al gauw tot beperking van democratische rechten. Het tweede dwingt tot versterking van de betrokkenheid van burgers, maatschappelijke groepen en bedrijven bij de handhaving van een democratische rechtsorde.

Democratie en recht krijgt niemand cadeau. Daarover wordt vooralsnog minder gesproken. Toch gaat het uiteindelijk dáárom.