`Veroordeling kan prikkelend werken op ambtenaar'

Strafrechtelijke vervolging van rijksdiensten en ambtenaren moet weer mogelijk worden, adviseert een commissie onder voorzitterschap van mr. H.L.J. Roelvink. `Vervolging heeft een normbevestigend effect.'

De Staat hoort strafrechtelijk immuun te zijn, heeft het kabinet tot nu toe altijd gezegd. Maar de argumenten hebben onvoldoende overtuigingskracht, vindt mr. H.L.J. Roelvink. Niet de staat als geheel, maar zelfstandige staatseenheden moeten onderwerp van strafrechtelijk onderzoek kunnen zijn. Daarom moeten in het overheidsapparaat organisatorische eenheden worden gedefinieerd. Verder stelt zijn commissie voor de mogelijkheid van strafrechtelijke aansprakelijkheid van individuele ambtenaren te vergroten.

Hoe definieert u zo'n organisatorische eenheid?

,,Bij herkenbare instellingen als Rijkswaterstaat of de Immigratie- en Naturalisatiedienst is dat niet zo moeilijk. Maar het wordt al ingewikkelder een departement als geheel verantwoordelijk te stellen. Het is een punt in het advies dat nadere uitwerking behoeft. Belangrijk is ook het advies om ambtenaren in dienst van een overheidsorgaan dat strafrechtelijke immuniteit geniet, wél te vervolgen als die als opdrachtgever of leidinggevende een rol hebben gespeeld bij strafbare handelingen. Op grond van jurisprudentie was het tot nu toe niet mogelijk een ambtenaar te vervolgen als de instelling zelf niet vervolgbaar is. Om dat ongedaan te maken, is strikt genomen geen wijziging van het Wetboek van Strafrecht noodzakelijk. Maar we adviseren toch om de strafbaarheid van ambtenaren expliciet op te nemen in het Wetboek van Strafrecht.''

Maar vervolging van overheidsorganen leidt in de praktijk toch hooguit tot boetes die uiteindelijk weer bij de staat terechtkomen?

,,Natuurlijk komt het geld weer bij de overheid terecht. Maar er is dan wel een rechter geweest die zich over de zaak en de schuldvraag heeft uitgesproken. Het heeft een normbevestigend effect. Een boete kan prikkelend werken, maar het vonnis zelf ook. Een strafrechtelijke veroordeling drukt afkeuring uit en onderstreept de geschonden norm. Je zou zelfs kunnen denken aan veroordeling zonder strafoplegging.''

Hoe ver moet de strafrechtelijke vervolging van overheidslichamen gaan?

,,We stellen voor om die te beperken tot het terrein van het ordeningsrecht, de terreinen van milieu, veiligheid of arbeidsomstandigheden. Bij delicten als moord of doodslag, actueel sinds de rampen in Volendam en Enschede, geldt in ons advies dat het niet zinvol is de overheid strafrechtelijk te vervolgen. Vervolging leidt alleen maar tot ingewikkelde bewijs- en causaliteitsproblemen. We vinden verder dat bij dergelijke delicten de individuele aansprakelijkheid voorop moet staan. Het zijn delicten waarbij de schuld centraal staat, strafvervolging hoort zich te richten op individuen. Rampen als die in Enschede en Volendam horen bovendien vooral bestuurlijke gevolgen te krijgen. Daarvoor bestaan voldoende bestuurlijke en politieke controlemechanismen. Het strafrecht kan daar weinig aan toevoegen.''

Is Nederland in Europa uitzonderlijk als het gaat om strafrechtelijke immuniteit van de overheid?

,,Absoluut niet. In de meeste Europese landen is de overheid strafrechtelijk immuun, alleen Ierland en Noorwegen kennen geen enkele beperking. In Duitsland is het onmogelijk, hoewel ze daar wel het opleggen van bestuurlijke boetes kennen. In Groot-Brittannië is het mogelijk om lagere overheden strafrechtelijk te vervolgen, maar niet The Crown, de staat. Hetzelfde geldt voor Frankrijk. In sommige Europese landen is het helemaal niet mogelijk rechtspersonen, laat staan de overheid, te vervolgen en kunnen alleen natuurlijke personen doelwit van strafrechtelijk onderzoek zijn.

In Nederland is het pas sinds 1976 mogelijk rechtspersonen te vervolgen. Dat kon daarvoor alleen bij economische delicten. Een aantal arresten van de Hoge Raad, waaronder de twee zogeheten Pikmeer-arresten en het Volkel-arrest, heeft vervolgens beperkingen opgelegd. Op dit moment speelt in Groot-Brittannië wel een soortgelijk debat over de vraag of de strafrechtelijke immuniteit van The Crown niet geheel of gedeeltelijk moet worden opgeheven.''

Maakt uw advies eigenlijk wel een kans? Het kabinet heeft eerder laten weten niet voor opheffing van immuniteit van de staat te voelen.

,,We hebben deze aanbevelingen geformuleerd op verzoek van de regering nadat er een patstelling was ontstaan tussen de Tweede Kamer en het kabinet over de vraag of de staat strafrechtelijk vervolgbaar is. Sinds de Pikmeer-arresten heeft het openbaar ministerie zich gebogen over tientallen zaken tegen lagere overheden. Sommige zaken zijn geschikt, in andere zaken zijn veroordelingen en boetes opgelegd. Maar er is niet één zaak tegen de staat of ambtenaren in dienst van de staat geweest. Ik weet niet of de adviezen op dat gebied in ons rapport worden opgevolgd. Het rapport is gisteren naar de Tweede Kamer verzonden en die zal er gezien het debat van de afgelopen jaren wat van vinden.''