Kopen, kopen, en niet kijken

De Kamer begint maandag met hoorzittingen over het kabinetsbesluit om deel te nemen in de ontwikkeling van het JSF-gevechtsvliegtuig. Het besluit is niet gebaseerd op militair-politieke overwegingen, maar het ging vooral om de `business deal'. Hoe Economische Zaken een lobby verhief tot industriepolitiek.

Wat vindt Ad Melkert?

Is het plan om mee te doen aan de ontwikkeling van het Amerikaanse Joint Strike Fighter (JSF)-gevechtsvliegtuig goed of niet? Steunt de fractievoorzitter van de PvdA het kabinetsbesluit, als de Tweede Kamer op 2 april haar fiat moet geven?

Wat vindt Ad Melkert? Het antwoord op deze vraag bepaalt of er steun is van een Kamermeerderheid en het JSF-besluit wordt uitgevoerd. Hij werd de afgelopen weken al veel gesteld. Maar een antwoord kwam er niet.

Op dinsdag 29 januari in de fractievergadering bijvoorbeeld. Verschillende meningen waren over tafel gegaan, toen Dick de Cloe vroeg: ,,We weten nu wel waar iedereen staat, maar wat vindt de fractievoorzitter?''

Ad Melkert hield een verhaal. Over zorgvuldig besluiten. Over de belangen van het bedrijfsleven. Over verantwoord beleid ten opzichte van de belastingbetaler. Maar een antwoord gaf hij niet.

De donderdag daarop, in het wekelijkse bewindspersonenoverleg op het Catshuis, werd het hem wéér gevraagd: Ad, wat vindt de fractie? Maar Ad reageerde zoals een politicus wel vaker doet bij moeilijke kwesties: hij hield de kaarten tegen de borst. ,,Hij was ineens erg voor het dualisme'', zegt een PvdA'er die in het Catshuis was. ,,Omdat het hem toen even uitkwam.''

Niemand zal ontkennen dat de JSF-kwestie een belangrijk dossier is. Het zal uitmonden in de grootste wapenorder uit de geschiedenis. Kosten: zes miljard euro. De order levert risico's op voor de schatkist. Maar, zo heeft minister De Grave (Defensie) meermalen in het kabinet gezegd: dit is vooral een industrieel-politiek besluit. Dus maakten de ministers geen politieke veiligheidsanalyse. En discussieerden ze niet over de gevolgen voor het Nederlandse defensiebeleid. Het ging over geld. Over de kansen voor Nederlandse bedrijven. Alleen Jan Pronk probeerde de zaak breder te trekken. Maar hij werd weggelachen. ,,Daar gaat het nu niet om, Jan'', mompelde een van de collega's in de ministerraad.

De besluitvorming over de JSF, toevallig een verantwoordelijkheid van louter VVD-ministers, is niet makkelijk verlopen. Op vrijdag 1 februari had er een knoop moeten worden doorgehakt. Maar het lukte niet. Die middag was er in de Trêveszaal langdurig gediscussieerd. Diverse ministers hadden zóveel vragen opgeworpen dat een beslissing onmogelijk bleek.

Dat was vervelend voor de voorstanders van de JSF. Hoe langer het besluit op zich zou laten wachten, hoe meer die twijfels zouden worden onderstreept. Vandaar dat de VVD-bewindslieden er aan het eind van de vergadering op aandrongen dat hun collega-ministers ,,geen andere standpunten naar buiten zouden brengen''. Frank de Grave deed Wim Kok zelfs een suggestie. Hij kon misschien op z'n persconferentie zeggen dat er ,,een forse stap was genomen naar een besluit dat ook positief kan zijn''. Kok reageerde geïrriteerd. Hij zei: ,,Voor de officiële communicatie hoeft u, in alle bescheidenheid, niet bevreesd te zijn.'' En daarna: ,,Ik speel geen dubbel spel.'' Met andere woorden: We gaan niet zeggen dat we al voor de JSF besloten hebben, terwijl de discussie nog loopt.

Het was niet voor niets dat de premier dat zei. Kok had twijfels, vooral over de financiële onderbouwing van de plannen. En hij wist dat die twijfels óók leefden binnen zijn eigen partij en coalitiegenoot D66. Aan de andere kant wilde hij, aan het eind van de kabinetsperiode, geen problemen met de VVD. Wat deed Kok dus?

Uitstellen.

In de week die volgde werd koortsachtig overlegd. Het bedrijfsleven, de politieke partijen onderling, ministers – iedereen sprak met iedereen. Woensdag 6 februari was er een belangrijke bijeenkomst. Op het ministerie van Algemene Zaken kwamen de meest betrokken bewindslieden bij elkaar. Centrale vraag: was `het financiële plaatje' rond? Het bleek niet zo te zijn. Het NIFARP, de club van bedrijven die meedoen aan het JSF-project, bleek niet genoeg te willen betalen. De ministers van Financiën, Defensie en Economische Zaken werden met `huiswerk' teruggestuurd. ,,Ik koers erop vrijdag te besluiten'', had Kok gezegd. Waarop Gerrit Zalm (Financiën) veelbetekenend had geantwoord: ,,Tenzij de ministers na de gesprekken met de industrie geen voorstel kunnen doen.''

Voor de aanwezigen was dat een duidelijk signaal: Zalm twijfelde nog. Maar de rest van de VVD'ers wilde nu doordrukken. Vandaar dat fractievoorzitter Hans Dijkstal na het woensdagse `Torentjesoverleg' in stevige bewoordingen aandrong op besluitvaardigheid. Hij had het over 25.000 banen die dit besluit zou opleveren. Dat getal klopte niet, maar het noemen ervan was op dat moment wél functioneel. Dijkstal wist dat het werkgelegenheidsargument een gevoelige snaar raakte, bij de PvdA in het algemeen en bij Kok in het bijzonder.

Twee dagen later werd de knoop toch doorgehakt. In de vroege ochtend van 8 februari waren de laatste problemen met het bedrijfsleven opgelost. Tenminste, dat was de beoordeling.

Later die dag, aan het eind van het kabinetsvergadering, concludeerde Kok dat ,,we elkaar op niet alle punten hebben kunnen overtuigen'', maar dat het besluit kon worden genomen. Nederland zou geld op tafel leggen om mee te doen aan het JSF-project. Drie ministers, Pronk en de D66'ers Brinkhorst en Van Boxtel, maakten voor de notulen een formele aantekening tegen het besluit.

Verrukt

Die middag kwam er een persbericht uit. Het was afkomstig van de Amerikaanse ambassade in Den Haag, telde drie zinnen, en raakte de kern van de zaak. De Verenigde Staten waren verrukt (,,delighted'') over het besluit dat ,,zo voordelig zou uitpakken'' voor beide landen.

Dat was zin één.

,,Het project is een goed voorbeeld van wat kan worden gedaan als de publieke en private sector samenwerken.''

Dat was zin twee.

En verder was de ambassadeur ,,met name waarderend'' over het harde werk dat de afgelopen jaren in de beide landen was verricht.

Dat was zin drie.

Bij die drie zinnen zijn drie vragen te stellen. Zal het besluit wel voordelig uitpakken? Was de samenwerking tussen de publieke en private sector wel zo'n goed voorbeeld? Wat voor werk was er de afgelopen jaren eigenlijk verricht?

Op het eerste gezicht lijkt de kabinetsbeslissing logisch om voor 800 miljoen dollar mee te doen aan het JSF-programma. De F-16 moet op termijn toch vervangen worden en wat is erop tegen om daar een voorschot op te nemen dat de industrie voordeel oplevert? Nederlandse bedrijven mogen meedoen aan de ontwikkeling van het vliegtuig. Dat geeft ze goede papieren om ook te mogenhelpen met de bouw van het toestel. Op termijn levert dat miljardenorders op. Een deel van hun omzet storten de bedrijven op termijn terug in de staatskas. Bovendien krijgt Nederland een deel van de royalties als er wereldwijd duizenden JSF's worden verkocht.

Een ,,prachtdeal'', vonden de verantwoordelijke bewindslieden De Grave en Van Hoof (Defensie) en Jorritsma (Economische Zaken). En bovendien ,,erg overzichtelijk voor de belastingbetaler'', aldus Jorritsma op de toelichtende persconferentie. Immers: al het geïnvesteerde overheidsgeld zou, zoals ook premier Kok benadrukte, ,,volledig en met rente'' terugkomen.

De sfeer op de persconferentie was er een van zelfverzekerdheid. Over de drie aantekeningen in het kabinet werd niet gesproken. Dat het kabinet 300 miljoen euro moest lenen om de begroting rond te krijgen stond evenmin in de toelichtende stukken die werden rondgedeeld. Dat werd pas duidelijk in de toelichtende brief die maandag naar de Kamer werd gestuurd. En in de weken daarna kwam er meer informatie los die kanttekeningen bij de `prachtdeal' zette. Zo blijkt uit de brief dat de effecten op de werkgelegenheid veel minder groot zijn dan de 25.000 banen waar Dijkstal het over had. Harde productiecontracten zijn er nog niet. Interne stukken van het NIFARP laten zien dat driekwart van de geraamde omzet naar Stork en Philips zal gaan. Vertrouwelijke Defensiedocumenten, die enkele dagen voor de Kamer ter inzage lagen, schetsen dat onzeker is hoeveel JSF's gebouwd zullen worden, onder meer vanwege de opkomst van de onbemande vliegtuigen. En een kritisch rapport van de staf van de Commissie voor de Rijksuitgaven stelde een reeks vragen over de financiële onderbouwing van het besluit. Tot slot blijkt de deal met het bedrijfsleven, op basis waarvan het kabinet positief besloot, nog haken en ogen te hebben. Het JSF-project is vol onzekerheden, voor zowel de industrie als de staat. En áls duidelijk wordt dat het JSF-programma minder goed loopt dan verwacht, is het overheidsgeld al overgemaakt aan de Amerikanen. Het is zoals Jorritsma op de persconferentie zei: ,,Zonder risico is er niets in het leven.''

Waarom wordt een ingrijpend besluit genomen als er nog zoveel twijfels zijn? Wie stond er in die samenwerking tussen de publieke en private sector waar het Amerikaanse persbericht het over had eigenlijk aan het roer?

Bureaula

Als je die laatste vraag aan betrokkenen voorlegt, komen ze allemaal met één naam: Jauk Wiedeman. Hij was de man die op het ministerie van Economische Zaken (EZ) aan het hoofd stond van het Commissariaat voor Militaire Productie, als spin in het web tussen krijgsmacht en bedrijfsleven. In vroeger tijden was dat een overzichtelijke baan. Als Nederland defensiematerieel moest kopen, stonden daar compensatieorders tegenover. `Het terugvloeien van industriële activiteit' heette dat. Het was in de tijd dat buitenlandse firma's toezegden ter compensatie van een order tickets te bestellen bij de KLM.

Maar een volledige compensatie bleek voor de relatief kleine Nederlandse (defensie)industrie lang niet altijd haalbaar. En Wiedeman wist daar alles van. In zijn bureaula lag nog een evaluatierapport over de aankoop van de F-16. Daaruit bleek dat niet alle beloofde compensatieorders waren gerealiseerd. Daarom zocht EZ naar andere wegen: het deelnemen van het bedrijfsleven in bestellingen van de krijgsmacht. Dat werd een succes. De marine kreeg haar schepen van Nederlandse werven. En Fokker speelde een belangrijke rol bij het moderniseren van F-16's.

Terwijl de industrie ging meedoen aan de ontwikkeling van nieuwe wapens, keek de luchtmacht rond naar een opvolger van de F-16. Het was begin jaren negentig en het JSF-project was nog in een pril stadium. Maar de luchtmacht, traditioneel een voorstander van Amerikaans materieel, had haar gedachten al bepaald: zij wilde de JSF. Daarbij speelde een strategisch argument mee: hoe vroeger een besluit over een nieuwe jager kon worden genomen, hoe sneller het voortbestaan van het krijgsmachtsdeel was gegarandeerd. De luchtmacht zag op dat moment twee zaken heel scherp. Eén: het bedrijfsleven moest worden betrokken bij deze grootste defensieorder uit de geschiedenis. Twee: de rol van dat bedrijfsleven moest passen in de infrastructuur die Fokker voor de F-16 had opgezet. Jauk Wiedeman was het daarmee eens.

In 1997 vielen alle puzzelstukjes op hun plaats.

Fokker ging failliet. Het bedrijf werd grotendeels overgenomen door Stork. De luchtvaarttak kwam onder leiding van Kier Vis te staan, een goede bekende van Jauk Wiedeman. Op EZ (en in de politiek) leefde een schuldgevoel ten opzichte van Fokker. Er kwam makkelijk geld vrij om de `kennisinfrastructuur voor de Nederlandse luchtvaartindustrie' in stand te houden. Er werd 200 miljoen geïnvesteerd in een `voorbereidingsprogramma voor de opvolger van de F-16'. Daarvoor was op dat moment maar één kandidaat: de JSF. De Kamer vond het prima en keek er sindsdien nooit meer naar om. Wel werd formeel vastgelegd dat deelname in het JSF-voorbereidingsprogramma geen keuze voor dat toestel betekende. Maar ja, dat was theorie.

Destijds, in 1998, ontstonden op EZ wel twijfels. Een deel van de ambtelijke top, onder wie directeur marktwerking Noë van Hulst en secretaris-generaal Sweder van Wijnbergen, uitte kritiek. ,,Het was toen al duidelijk dat een voorinvestering in het JSF-programma ook zou leiden tot een grote druk voor een vroegtijdige keuze om te participeren in de JSF. Toen al kon je zien aankomen dat dit tot verkapte staatssteun zou leiden'', zegt Van Wijnbergen nu.

Vervolg op pagina 22

Kopen, kopen en niet kijken

Vervolg van pagina 21

Maar minister Jorritsma pakte de kritiek niet op. Van Wijnbergen: ,,Echt conceptueel denken over industriepolitiek was er niet. Haar stijl was meer: we moeten niet zeuren en het gewoon doen. Het zijn toch Hollandse bedrijven? Zo werd er beleid gemaakt.''

Zo werd de JSF een fait accompli voor EZ. En had Jauk Wiedeman het gevoel carte blanche te hebben. Openlijk droeg hij al die jaren vanuit de overheid een pro-JSF-standpunt uit. Op 7 juli 2001 was er bijvoorbeeld een open dag van de luchtmacht op vliegbasis Leeuwarden. Wiedeman lunchte met medewerkers van Eurofighter, een van de concurrenten van het Amerikaanse toestel. ,,De JSF-beslissing is al genomen en Eurofighter verdoet zijn tijd'', zo staat hij aangehaald in interne documenten van het Europese consortium. Het is niet het enige voorbeeld. Nog vijftien brieven, gespreksverslagen en rapportages schetsen dezelfde sfeer.

Hetzelfde verhaal geldt voor de andere concurrent, Dassault. De Franse vliegtuigfabriek wordt, volgens interne notulen, op niet mis te verstane wijze duidelijk gemaakt dat ze een achterhoedegevecht voert. ,,Al twee jaar geleden is er voor de JSF gekozen'', zegt Wiedeman op 6 maart 2000 in een gesprek met Dassaultmensen. Voorstellen voor deelname aan de ontwikkeling van Europese vliegtuigen worden terzijde geschoven.

Jauk Wiedeman speelde open kaart. Maar hij ging ,,heel ver buiten zijn boekje'', vindt Van Wijnbergen. ,,Je kunt geen eenmansshow spelen als de Kamer nog niet eens besloten heeft de F-16 überhaupt te vervangen'', zegt de oud-topambtenaar. Wat dat betreft speelde Defensie het slimmer. Na het aantreden van de bewindslieden De Grave en Van Hoof werd in ieder geval de schijn van een competitie opgehouden. Eurofighter en Dassault kregen uitgebreide vragenljsten voor meer informatie. Dat leidde tot verwarring bij de Europese bedrijven, die verschillende signalen van verschillende departementen kregen. ,,Window dressing'', zeggen ambtenaren op EZ over de luchtmacht. ,,Het doel was duidelijk: de JSF.''

Zo verengde het dossier zich tot één aspect: steun aan het bedrijfsleven. Vroege deelname aan het project was goed voor de industrie, en dat kwam overeen met de wens van de Kamer om de luchtvaart-`kennisinfrastructuur' voor Nederland te behouden.

Juist over dat aspect ontstaat in januari gerommel binnen het NIFARP. Dan is voor de leden duidelijk dat het overgrote deel van de mogelijke omzet van het project naar Stork en Philips zal gaan. Twee bedrijven die vooral productiearbeid verrichten. Echte hightech-projecten zijn te vinden bij de kleinere bedrijfjes die het Nederlandse `luchtvaartcluster' rijk is. Het gaat vooral om ingenieurs- en ontwikkelingsbureaus, waarvan een aantal zich hergroeperen in `DevAero'. Deze bedrijfjes vinden al langer dat zij te weinig worden betrokken bij het JSF-project. Ze besluiten een persbericht uit te brengen waarin ze benadrukken dat het luchtvaartcluster vooral bestaat uit de kleinere ondernemingen in het midden- en kleinbedrijf. De voordelen van het JSF-programma moeten ,,niet slechts bij enkele bedrijven'' terechtkomen, maar ,,gedistribueerd in de hele Nederlandse vliegtuigbouwsector''.

Stork komt meteen in actie. De bedrijfjes, waaronder veel toeleveranciers van Stork, wordt te verstaan gegeven ,,dat het niet verstandig was het persbericht uit te doen'', aldus Eric Mandemaker, directeur van het aangesloten ingenieursbureau INCAT. De DevAero-leden zwichten. Het persbericht is nooit verstuurd.

,,Ik heb niets tegen de JSF of Stork'', zegt Mandemaker nu. ,,Maar we moeten wel eerlijk zijn. Meedoen in het JSF-project levert prima business op voor Stork, maar nauwelijks high technology met een spin-off.''

Cash

Zo belandt het JSF-dossier op het bordje van het kabinet. Formeel doen ook Eurofighter en Dassault nog mee, maar alle betrokkenen weten dat de beslissing maar over één onderwerp gaat: de `business case' van de JSF.

Dat blijkt een taai onderwerp, dat vanuit EZ is onderschat. Pas in een laat stadium, halverwege vorig jaar, wordt het ministerie van Financiën bij de zaak betrokken. Hoofdpunt is hoeveel en op welke manier het bedrijfsleven zal meebetalen aan het project. Cash wil men niets op tafel leggen en dus wordt een ingenieuze `businessdeal' bedacht. Het kabinet schiet de 800 miljoen dollar voor die nodig is om deel te nemen. Als de JSF eenmaal wordt gebouwd, betaalt het bedrijfsleven een deel van dat bedrag terug door een percentage van de omzet af te dragen. Daarbij is er voor Financiën één doel, vertelt minister Zalm: ,,Vanaf het begin af aan is het uitgangspunt geweest dat deze deal de schatkist niets mocht kosten.''

Dat is makkelijker gezegd dan gedaan.

Om de begroting rond te krijgen moet het kabinet werken met aannames, zoals het aantal te verkopen JSF's. Immers: hoe meer vliegtuigen worden verkocht, hoe meer de staat aan royalties krijgt. In het rekenmodel dat de staat hanteert wordt uitgegaan van 4.500 toestellen. Maar zelfs dan bedraagt het tekort voor de schatkist 191 miljoen euro. Dat moet het bedrijfsleven bijpassen.

Op 22 januari belooft bestuursvoorzitter Aad Veenman van Stork namens het NIFARP dat dit zal gebeuren. Maar Financiën wil méér zekerheid, zo krijgt Veenman op dinsdagmiddag 5 februari van Zalm en staatssecretaris Bos te horen. ,,Zij willen de industriebijdrage (van 191 miljoen, red.) niet maximeren'', aldus vertrouwelijke verslagen van het NIFARP. Anders gezegd: Financiën wil de garantie dat het bedrijfsleven méér betaalt als dat nodig is. En dat kan dus ook méér dan die 191 miljoen zijn.

De spanning loopt hoger op. De tijdsdruk ook. En dat is de reden dat Zalm, aan het eind van de vergadering van woensdag 6 februari op Algemene Zaken tegenover de collega's uit het kabinet laat merken dat hij nog twijfelt. Die twijfels worden vrijdagochtend weggenomen. Twee uur voor de ministerraad komen Zalm en het bedrijfsleven bij elkaar. De minister stelt nieuwe eisen. In 2008, stelt hij voor, zullen staat en industrie opnieuw om de tafel gaan zitten. Dan zal worden bekeken hoeveel het bedrijfsleven precies moet gaan betalen. Daarmee, veronderstelt Financiën, is zeker gesteld dat de 191 miljoen verhoogd kan worden als het nodig is. Maar de industrie heeft een hele andere interpretatie. NIFARP-secretaris John van den Heuvel stuurt vrijdagmiddag om 12.08 uur een e-mail naar alle bedrijven waarin hij meldt dat de afdracht van de industrie ,,een maximum kent'' van 191 miljoen euro. Maar niets is minder waar, zegt Zalm tegenover deze krant: ,,Maximering van de 191 miljoen is voor de overheid geen optie.'' De bewindsman stelt dat ,,de investeringen van de overheid in de business case terug moeten komen inclusief rente.'' Daarbij zit bijvoorbeeld óók de 131 miljoen rente die de overheid moet betalen om het rekenmodel rond te krijgen. Voor de bedrijven is dat een bittere pil. Als het straks slecht met het JSF-project gaat, hebben ze in feite een blanco cheque getekend. Maar Zalm kan zich op zijn beurt niet vastleggen op een maximum. Gaat hij akkoord met een plafond voor de industrie, dan draait de staat op voor alle extra financiële tegenvallers.

De interpretaties van die deal liggen zó ver uit elkaar dat er nog steeds geen contract voorligt waaronder het bedrijfsleven zijn handtekening heeft gezet. Dat wist het kabinet niet toen het op 8 februari het besluit nam. Daar trok Zalm zijn collega's over de streep met het verhaal dat ,,de business case dicht was'' en dat het project de staat niets zou kosten. En dus zal de discussie nu in de Kamer worden voortgezet. Daar heeft de PvdA de sleutel in handen. Zeker is dat in de fractie weerstand tegen het JSF-besluit leeft. Maar wat gaat die fractie doen? Een PvdA-kamerlid zegt: ,,Onze fractievoorzitter vindt pas iets als-ie wat moet vinden. Hij kijkt wat hij er politiek mee kan en bepaalt dan zijn standpunt. Oók als het over de aanschaf van het duurste wapensysteem ooit gaat.'' En dus wacht iedereen op het antwoord op die ene vraag:

Wat vindt Ad Melkert?

Tweede deel van een onderzoek naar de achtergronden van het JSF-besluit. Het eerste deel, over de rol van de luchtmacht, stond in NRC Handelsblad van 19 januari en is na te lezen via www.nrc.nl.