`Hebzucht is een belangrijke menselijk aandrift'

Zijn onderzoeksarmpjes vindt hij iets te kort, zijn boetes te laag. Onder leiding van Arthur Docters van Leeuwen is de Stichting Toezicht Effectenverkeer – nu de `Autoriteit Financiële Markten' genaamd – de snelst groeiende toezichthouder van Nederland. De beurswaakhond wordt beschermheer van de financiële consument.

`Er blijven mensen hardnekkig domme dingen doen. Dat irriteert me.'' Arthur Docters van Leeuwen, voorzitter van het bestuur van de Autoriteit Financiële Markten – de nieuwe naam van de STE –, houdt zich nog in, als hij praat over het beleggingsgedrag van sommige managers van beursgenoteerde ondernemingen.

De voormalige super procureur-generaal heeft ruim drie jaar beurstoezicht achter de rug. In die tussentijd bouwde hij zijn organisatie uit tot een heus toezichtimperium. Toen hij begon, stonden er 55 medewerkers op de loonlijst; tegen het einde van dit jaar zullen dat er mogelijk zo'n 300 zijn. Het aantal taken is eveneens fors toegenomen. De beurswaakhond is veel meer de beschermheer geworden van de financiële consument.

Eén van zijn belangrijkste wapens wordt daarbij het toezicht op de financiële bijsluiter. Vanaf 1 juli zijn banken en verzekeraars verplicht om hun clickfondsen, koopsompolissen en andere complexe financiële producten te voorzien van een gestandaardiseerde bijsluiter. Die moet het eenvoudiger maken voor consumenten om ingewikkelde producten met elkaar te kunnen vergelijken. ,,Nu gebruikt elke financiële instelling zijn eigen methodiek om rendementen voor te rekenen. Daar komt nu een eenduidige berekening voor in de plaats. We hebben daar onderzoek voor laten doen. Het bedrijfsleven had dit zelf niet voor elkaar gekregen.''

De afgelopen drie jaar stonden de toezichthouder en Docters van Leeuwen vooral in de schijnwerpers vanwege een aantal geruchtmakende affaires in de financiële wereld. De tumultueus verlopen beursgang van World Online, de omstreden handelstransacties van voormalig Philips-president Cor Boonstra en van bestuurders bij uitzendbedrijf Content – het waren voor de Autoriteit Financiële Markten interessante dossiers. Tegen Boonstra deed de beurswaakhond vorig jaar twee keer aangifte. In totaal verrichtte de toezichthouder in 2000 45 onderzoeken naar voorkennis. Er volgden in dat jaar 10 aangiften. De cijfers over 2001 moet de Autoriteit Financiële Markten nog bekendmaken.

Docters van Leeuwen vindt het ,,niet meevallen'' wat hij heeft gezien aan voorkenniszaken in het bedrijfsleven de afgelopen jaren. Op basis van de Wet Toezicht Effectenverkeer is het verboden voor directeuren of commissarissen om effecten te kopen in bedrijven waar zij zelf voor werken, wanneer zij over koersgevoelige informatie beschikken (bijvoorbeeld de aankondiging van een overname). ,,En dan toch gewoon doen? Daar worden wij niet milder van. Die mensen zouden beter moeten weten. En dan zeggen mensen dat ze niet op de hoogte waren van de regels. Ja, kom nou zeg. We hebben vaak genoeg de regelgeving op seminars uitgelegd. Ze hebben altijd wel een duur betaalde advocaat in huis of er is een goede compliance officer aan wie ze kunnen vragen of een transactie kan of niet.''

Waarom gebeurt het dan nog steeds? De verklaring is volgens Docters zo oud als de weg naar Rome. ,,Hebzucht. Gewoon hebzucht. Dat is een belangrijke menselijk aandrift. Net als jaloezie. Maar men moet zich wel realiseren dat wij voor een steeds steviger opstelling zullen kiezen als de handel met voorkennis blijft aanhouden.''

Toch is het niet vechten tegen de bierkaai, zegt hij. ,,Als je met commissarissen van ondernemingen spreekt merk je dat bedrijven er mee bezig zijn. Men gaat vaker met ons het gesprek aan.'' Om nog beter zijn werk te kunnen doen, wil Docters van Leeuwen over meer bevoegdheden beschikken om onderzoek te doen. ,,Wij missen de middelen om inlichtingen in te winnen. Verdachten kunnen niet verplicht worden om met ons te praten. Onze armpjes zijn onderzoekstechnisch iets te kort. Gaat het om een lichte overtreding, dan willen wij de mogelijkheid hebben om de verdachte te ondervragen. Dan kan een onderzoek veel sneller worden afgerond.'' Deze bevoegdheid ligt nu bij het Openbaar Ministerie. Bij de aanpak van voorkennis zal Docters van Leeuwen ook een nieuw middel introduceren. ,,Wij willen winsten die zijn gerealiseerd door handel met voorkennis kunnen ontnemen van de dader. Dat hebben wij ook aan Financiën voorgesteld.''

Het aantal onderzoeken dat zich in een aangifte vertaalt, daalt snel. In 1999 waren het er 13, in 2000 waren het er 10. Dat komt doordat omdat de toezichthouder selectiever is geworden. ,,Toen ik net begon bij de STE zag ik aangiftes die erg zwak onderbouwd waren. Logisch dat het Openbaar Ministerie daar vaak niets mee deed. Als de onderbouwing verbetert, leidt dat bovendien minder snel tot aangiften.''

Maar nog steeds gebeurt er weinig met het merendeel van de aangiftes. Het Amsterdamse parket kan het werk niet aan. De zaken stapelen zich op, terwijl het Openbaar Ministerie kampt met leegloop. Voorkenniszaken zijn niet populair bij de staande magistratuur. De dossiers zijn complex en de successen die zijn behaald tot nu toe gering. ,,We zijn net zo gefrustreerd over de huidige stand van zaken als de andere betrokken partijen. Het probleem bij het openbaar ministerie is de bemensing. Kennis is schaars. Als je het hebt, ben je heel snel veel waard voor het bedrijfsleven. Maar het heeft ook te maken met prioriteitsstelling.''

Ook financiële partijen, die zich niet aan de Wet Toezicht Effectenverkeer houden, voelen de harde hand van de Autoriteit. Onlangs is daarbij voor het eerst de schandpaalmethode toegepast in Nederland. Bank- en verzekeraar Fortis kreeg een publieke berisping voor de chaotische beursgang twee jaar geleden van internetbedrijf Via Networks. Dochter MeesPierson benadeelde in de ogen van de toezichthouder haar klanten, stelde eigen gewin voorop en misleidde de markt. De ruim 3 miljoen euro opbrengst van de ongeoorloofde handelwijze werd beboet met een boete van 9.076 euro. ,,Wij willen graag hogere boetes kunnen opleggen.'' Maximaal kan de toezichthouder een boete opleggen van 436.000 euro.

De voormalige STE beschikt al twee jaar over de mogelijkheid om een opgelegde boete te publiceren. Dat het middel nu pas voor het eerst gebruikt wordt, heeft niets te maken met een koerswijziging van de toezichthouder. ,,We hebben altijd gezegd dat we heel terughoudend zullen zijn, maar we zijn wel van plan om daar in de toekomst verandering in aan te brengen. Wij gaan daarover eerst de markt consulteren en zullen dat later bekendmaken. Wij willen niet zoals de Fransen het hele vonnis publiceren, maar een samenvatting van de uitspraak, zoals de toezichthouder in Engeland dat ook doet.''

De huidige procedures duren te lang, vindt hij. Sinds de beursgang van Via Networks in februari 2000 is de toezichthouder bezig geweest met het Fortis-dossier. Ook ABN Amro, die in maart 2000 World Online naar de beurs bracht, is nog steeds met de toezichthouder verwikkeld in een procedure over de gang van zaken rond die emissie. ,,Een onderneming kan bezwaar maken tegen een beslissing bij de Bezwarencommissie. Die staat onder leiding van een externe voorzitter. Bedrijven opereren nu in de trant van: nee heb je, ja kun je krijgen. Dat kost ons veel tijd. Bovendien zou ik tegen de markt willen zeggen: druk de kosten van toezicht (de sector financiert de toezichthouder. red.).''

Vooralsnog ziet het er naar uit dat de begroting van de Autoriteit Financiële Markten alleen nog hoger zal worden door de groei van het aantal toezichtstaken. De Nederlandsche Bank en de Pensioen- en Verzekeringskamer hebben de afgelopen tijd verantwoordelijkheden zien verdwijnen naar het kantoor van Docters van Leeuwen. Zelf ontkent hij met klem dat hier een geslaagde lobby in Den Haag achter zit. ,,Wij willen helemaal niets claimen, dat is niet de lijn van ons bestuur. Wij hebben nu ook niet gelobbyd. Lobbyen heeft iets pathetisch, zeker als je het doet bij partijen die onder je toezicht staan. We bestaan er ook nog te kort voor.''

De maatschappelijke ontwikkelingen hebben het toezicht in Nederland in een ander keurslijf geduwd. De oude scheiding van bankwezen en beleggingsfondsen (DNB), verzekeraars en pensioenfondsen (PVK) en beurs (STE) voldeed niet meer. Neem de huizenkoper met een beleggingshypotheek. ,,Daar zit een beleggingscomponent in, een verzekeringscomponent en een kredietcomponent. De Consumentenbond heeft terecht gezegd: waar moet de burger heen met zijn klachten? Het is niet handig om dat soort vragen met drie toezichthouders op te lossen.'' Het antwoord is onder druk van het ministerie van Financiën gevonden in een scheidslijn tussen toezicht op gedrag en toezicht op financiële stabiliteit. Het laatste blijft het domein van De Nederlandsche Bank en de Pensioen- en Verzekeringskamer. De Autoriteit Financiële Markten gaat dus waken over de belangen van de financiële consument. In 2004 moet deze nieuwe aanpak volledig zijn afgerond.

,,Iedereen is een beetje verrast door de snelle ontwikkelingen op de financiële markten. Een gedragstoezichthouder had er ook eerder moeten komen. Maar dat is wijsheid achteraf.''