Op weg naar een Europese grondwet

De Europese Unie is eindelijk op zoek naar meer democratische legitimiteit. Voor een deel is dit ter voorbereiding op de uitbreiding. Maar het is ook een stilzwijgende erkenning dat bij de opbouw van Europa voorbij is gegaan aan een belangrijke reeks thema's – thema's die niet anders dan constitutioneel kunnen worden genoemd, vindt Larry Siedentop.

Constitutionele vraagstukken worden wel eens afgedaan als luxe-thema's. Maar dat zijn het niet. Ze zijn net zo belangrijk als de thema's van alledag. Ze vormen namelijk de identiteit van de burger, ten goede of ten kwade. Wil Europa ooit een demos krijgen – een samenhangende burgerij die de demos van elke lidstaat niet verdringt maar veeleer aanvult – dan kan het niet meer om constitutionele thema's heen.

Nu de conventie over de toekomst van Europa begint, onder leiding van de Franse oud-president Valéry Giscard d'Estaing, noem ik drie criteria voor een geslaagd democratisch politiek systeem. (Ik vermijd het woord `staat' – maar zelfs de meest geharde eurosceptici kunnen niet echt ontkennen dat de Europese Unie een soort politiek systeem is.)

Ten eerste moet het eenvoudig te begrijpen zijn. Ten tweede moet het de opinie kunnen mobiliseren en vormen: het moet kunnen opvoeden. En ten derde moet het onderhoudend zijn, een publiek theater verschaffen.

Volgens deze criteria is de EU tot nu toe geen succes. Daardoor is er wel eens weinig waardering voor de zeer reële prestaties bij de publieke opinie in de lidstaten, waar de EU wordt geassocieerd met ondoorzichtige besluitvorming, eigenmachtige elites, ambtenarij en wanbestuur.

Door constitutionele thema's te vermijden, heeft de EU zich niet kunnen vereenzelvigen met de zaak van het Europese zelfbestuur. Maar dat is wel de belangrijkste kwestie.

Eurosceptici zullen waarschijnlijk zelfs het verkennende constitutionele proces dat nu gaande is, betreuren. Ze leggen dat misschien wel uit als de doodsklok voor de nationale autonomie. Toch blijkt, merkwaardig genoeg, uit hun eigen nadruk op het opdringende Brussel, op de centralisatie van macht, hoe ondoelmatig de nationale staten de afgelopen vijftien jaar hun autonomie hebben verdedigd. Een op groei gerichte benadering van de Europese integratie, vooral sinds de top van Maastricht, heeft niet geleid tot doelmatige beperkingen van de centralisatie.

Daarom is het belangrijk onderscheid te maken tussen federale structuren en centralisatie. Een federale superstaat is een verkeerde benaming. Een federale structuur heeft juist tot doel de centralisatie van macht te beperken. Door een begin te maken met de afbakening van machtssferen – wie beslist wat – biedt de conventie hoop op een doelmatiger greep op de groei van een centrale bureaucratie. Ze moet worden gezien als een manier om gaandeweg te komen tot een Europese demos inzake een kleine reeks thema's – een publieke opinie die beperkingen stelt aan de gezamenlijke Europese onderneming en zo de nationale identiteiten versterkt.

Het doel moet niet zozeer zijn om vlug een grondwet voor Europa te schrijven maar om te werken aan de vorming van een constitutioneel bewustzijn – dat eens misschien een geschreven grondwet mogelijk zal maken. Dankzij het bestaan van zo'n constitutioneel bewustzijn in Amerika kon de Amerikaanse grondwet worden geschreven. Om zo'n constitutioneel bewustzijn in Europa te creëren, moeten de instellingen en beginselen duidelijker worden verenigd. Het systeem van de raden moet worden hervormd en de besprekingen dienen aan het beginsel van publieke controle te worden onderworpen. Een Europese senaat van vooraanstaande nationale politici moet de nationale politieke klassen weer met het Europese project verbinden en het subsidiariteitsbeginsel scherpere tanden geven. Zo'n senaat zou op basis van jurisprudentie gaandeweg een grens kunnen trekken tussen Brussel en de nationale staten. Ook zou de bestaande wetgeving zodanig kunnen worden herzien dat de lidstaten een aantal taken terugkrijgen – dit ter bestrijding van het fatalisme over de richting van de veranderingen in Europa.

De conventie – die natuurlijk vraagt om een vergelijking met de Conventie van Philadelphia in 1787 – heeft een ontzagwekkende verantwoordelijkheid. Zal Giscard d'Estaing de hedendaagse James Madison blijken?

De kans op succes is kleiner dan hij in 1787 in Philadelphia was. Niet alleen moeten er politieke culturen worden verzoend die zijn ontstaan binnen verschillende staatsvormen – en dat betekent met de uitbreiding ook staten met beperkte ervaring in vertegenwoordigende democratie. Daarnaast is de Europese burgermaatschappij door het integratieproces weliswaar ingrijpend veranderd, maar aan de informele voorwaarden die bijdroegen tot het welslagen van het Amerikaanse federalisme – bijvoorbeeld eensgezindheid over de rol van de staat en de arbeidsmobiliteit – kan Europa nog niet tippen.

Het is goed dat een Fransman de conventie zal voorzitten. Want vooral Frankrijk is verantwoordelijk voor de verworvenheden van de EU, maar ook voor de huidige constitutionele problemen. Maar de belangrijkste ontwikkeling in Europa is de laatste tijd dat de Fransen voor het eerst sinds 1958 niet zeker weten wat ze met Europa willen.

En die ontwikkeling is geen toeval. De Franse onzekerheid heeft ten minste drie oorzaken.

De eerste is het project van de uitbreiding. De Fransen hebben altijd gemengde gevoelens gehad bij uitbreiding. Want ze vormt een gevaar voor het model van verregaande integratie dat de Fransen voorstaan en lijkt de voorkeur te geven aan iets als de vrijhandelszone die lang door Engeland is aangehangen.

De tweede is de toenemende reactie in nationale staten op de sterke versnelling van de integratie sinds het einde van de jaren tachtig – een versnelling die de Fransen wensten als prijs voor de aanvaarding van de Duitse eenwording. Het project Mitterrand/Delors voor Europa, dat onder meer een monetaire unie inhield, behelsde een aanzienlijke overdracht van bevoegdheden door de nationale staten. Er ontstond niet van de ene dag op de andere een nationalistische reactie op een dergelijke overdracht. Maar inmiddels is ze in veel landen waarneembaar: bij de referenda in Denemarken en Ierland, de retoriek van de rechtse regeringen in Oostenrijk en Italië, de gooi van Edmund Stoiber naar het kanselierschap in Duitsland en het beroep van Jean-Pierre Chévènement op een onwrikbaar Frans republikeins ideaal, dirigistisch en protectionistisch.

De derde bron van Franse onzekerheid inzake de Europese ontwikkeling gaat dieper. Sommige Fransen staan in de verleiding om te wijzen op de problemen van de `cohabitation'. Die raakt eigenlijk het wezen van de Franse staatstraditie. Alle Europese landen met een gecentraliseerde staatsvorm hebben enige moeite om de werking van een federaal systeem te begrijpen – en zich ook maar in te leven in de vertragingen, verwarringen en botsende bevoegdheden die het federalisme kan vertonen.

Een recent voorbeeld van die moeite was de reactie op de verkiezing van president George W. Bush, toen veel Europeanen vonden dat het meerderheidsbeginsel werd geschonden. Over het algemeen maken de Amerikanen zich daar minder druk om, want zij aanvaarden uit hun federale traditie dat het meerderheidsbeginsel wel eens wordt beperkt door het territoriale beginsel.

Van alle Europese staten is de Franse staatstraditie het verst verwijderd van een federalistische mentaliteit. Het ideaal van de ene en ondeelbare republiek – met een soevereine wil die de facto bij de meerderheid berust – maakt de spreiding van gezag voor de Fransen van oudsher onverteerbaar. Sinds 1981 staat die traditionele republikeinse houding in Frankrijk onder druk, door de decentralisatie, en ook door een actievere constitutionele raad. Maar de overgebleven kracht van de centralistische Franse denkbeelden mag nooit worden onderschat. Zie bijvoorbeeld de ophef in Frankrijk over het voorstel van premier Lionel Jospin tot beperkte wetgevende bevoegdheden voor Corsica.

Het dilemma waar de EU op het ogenblik voor staat is dat de Franse initiatieven Europa op een punt hebben gebracht dat constitutionele thema's onvermijdelijk zijn geworden. Maar de Franse republikeinse traditie is buitengewoon slecht toegerust voor de aanpak van het probleem om gezag te spreiden teneinde de centralisatie van de macht in Europa te beperken. En zo schrikken de Fransen terug voor de federalistische implicaties van hun eigen project. De instincten van de Franse regenten zijn veeleer ambtelijk dan constitutioneel – ze zetten eerder een premie op samenhang en doelmatigheid dan op de checks and balances van een constitutionele orde.

Dat is het dilemma waar de commissie nu voor staat. Gelukkig is Giscard d'Estaing een van de intelligentste politici die sinds 1945 in Europa actief zijn. Zijn uitspraken uit het verleden over de ontwikkeling van de EU doen vermoeden dat hij gevoelig is voor de nadelen van een bureaucratische traditie – tot de verfijndste critici daarvan behoren tenslotte Franse liberalen als Montesquieu en De Tocqueville.

Toch zou het proces van constitutionele bezinning vooral voor Frankrijk pijnlijk kunnen zijn. Doordat Frankrijk de bron van zeer constructieve voorstellen voor Europa is geweest, heeft het de EU tot voor kort overheerst. Maar het gevolg is dat Frankrijk nooit een duidelijke scheiding heeft hoeven aanbrengen tussen zijn eigen nationale belangen en de Europese belangen. Die fase van de naoorlogse geschiedenis is nu voorbij. De oorzaken van de huidige Franse onzekerheid zullen niet verdwijnen.

De Amerikaan Larry Siedentop is schrijver van `Democracy in Europe'. Hij is verbonden aan het Keble College in Oxford. Dit artikel verscheen vandaag in de Financial Times.