Sterkere Solana kan Europa's gezag vergroten

De elfde september vormde een uitgelezen kans om de ambities van de Europese Unie op het terrein van de buitenlandse politiek nader vorm te geven. Omdat de aanslagen alom werden gezien als een aanval op de gehele Westerse wereld zouden de Verenigde Staten en de EU schouder aan schouder gaan staan om onze maatschappij-ordening te verdedigen. De EU heeft echter vooral geschitterd door afwezigheid. Zelfs de hoge vertegenwoordiger voor het buitenlands en veiligheidsbeleid, Solana, die meestal geen moeite heeft de pers te vinden, heeft zich verdacht stilgehouden. De EU was onvoorbereid en irrelevant.

Een zwakke EU betekent een grotere rol voor grote landen. De Britse premier Blair heeft de crisis aangegrepen om de special relationship met de VS opnieuw te onderstrepen en zijn rol als internationaal staatsman voorgoed te vestigen. De Duitse kanselier Schröder heeft de laatste reserves tegen de traditionele terughoudendheid van de Duitsers in internationale crises laten varen. In ferme taal overtuigde hij de bevolking ervan dat Duitsland zijn verantwoordelijkheid moest nemen, al kon dat, mede gegeven de desolate toestand van het Duitse leger, nauwelijks in militaire termen worden vertaald.

Voorzover er sprake was van onderlinge afstemming, vond deze, tot ergernis van de overige landen, vooral plaats tussen de grote drie. Het is dan ook niet vreemd dat links en rechts geconstateerd wordt dat de Europese integratie stopt voor de deuren van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, van oudsher een kernelement van de nationale soevereiniteit.

Wanneer we echter kijken naar de invloed die de grote landen op de koers na de 11de september hebben kunnen uitoefenen, dan is het resultaat minimaal. Blair is weliswaar de hele globe afgereisd om zich als wereldleider te profileren, maar dit heeft niet geleid tot een mogelijkheid tot het bijsturen van de Amerikaanse politieke koers. Duitsland heeft vooral getracht te laten zien dat het een betrouwbare bondgenoot is, zonder verder al te veel pogingen te doen inhoudelijk richting te geven aan het te voeren beleid. En de Franse president Chirac is niet verder dan de zijlijn gekomen. Kortom, een zwak Europa leidt wel tot een prominentere rol voor grote landen, maar zeker niet tot meer invloed.

Daarmee dient zich een moeilijk dilemma aan. Streven naar Europees beleid, gebaseerd op consensus of instemming van alle lidstaten, lijkt, zeker met het oog op de ophanden zijnde uitbreiding, een nauwelijks begaanbare weg. Maar een zelfstandige nationaal beleid is politiek weinig effectief. Daarom hebben ook de grote landen wel degelijk behoefte aan een vorm van Europeanisering van het buitenlands beleid. Voor Duitsland geldt bovendien dat de inbedding van het eigen buitenlands en veiligheidsbeleid het effectiefste middel is tegen het nog altijd aanwezige wantrouwen jegens dit land en zijn machtspositie in Europa.

De vraag is daarom hoe de krachten Europees kunnen worden gebundeld, zonder dat dit leidt tot besluiteloosheid en inertie. De onderonsjes in Gent en Londen van vorig najaar werden vooral uitgelegd als een bewijs dat de grote landen hun buitenlandse politiek nationaal willen vormgeven en als een gevaar voor de fundamenten van de Europese samenwerking. Toch kan men dit overleg ook zien als een poging om niet geheel terug te vallen in een nationaal statelijke politiek en tot een zekere `Europese' afstemming te komen. Wanneer het initiatief uitgaat van nationale staten, is daarmee nog niet gezegd dat er geen bijdrage kan worden geleverd aan een coherentere Europese politiek. De tegenoverstelling nationale staat versus EU is te simpel. Het gaat om de vraag hoe dit samensmeden van nationale politieke belangen en voorkeuren efficiënt kan worden vormgegeven zonder dat lidstaten zich gepasseerd voelen. Is een zekere sturing en leiderschap mogelijk zonder dat iemand zich daaraan stoort?

De Europese integratie heeft veel te danken aan het Frans-Duitse samenwerkingsverband dat de Europese agenda vaak bepaalde. Hoewel soms gemopperd werd over de as, zagen de overige landen in dat deze onontbeerlijk was voor het op stoom houden van de integratie. Een uitbreiding van het tweemanschap met Engeland tot een triumviraat, zoals voorgesteld door Van Walsum (Opiniepagina, 30 oktober), is in dit perspectief een voor de hand liggende gedachte: drie grote landen die bovendien het gehele spectrum van perspectieven op het hoe en waarom van de Europese integratie goed afdekken. Even is zelfs het model van een Europese `veiligheidsraad', met als kern de drie grote landen in roulatie geweest. Toch zal dit niet werken. Immers, waarom drie?, zal Italië zeggen, vier kan ook, of vijf (Spanje), of zes (Nederland), etc. Het einde van dit verhaal laat zich raden. Een verlenging van het EU-voorzitterschap, bijvoorbeeld door dit aan een groep landen toe te wijzen, levert ook niet het gewenste resultaat.

De oplossing ligt mogelijk in een versterking van de positie van Solana. Bijvoorbeeld door zijn post samen te voegen met die van het directoraat-generaal voor buitenlandse betrekkingen (van EU-commissaris Chris Patten). Binnen de Europese Commissie zou dit directoraat een speciale status moeten krijgen en de grote landen zouden hun invloed op het internationale veiligheidspolitiek en buitenlands beleid kunnen vormgeven door een zitting te nemen in een permanente adviesgroep onder leiding van Solana. Daarmee kan recht worden gedaan aan de specifieke belangen van de grote landen.

Het creëren van één spreekbuis vergroot de kans om invloed op de VS uit te oefenen. De huidige situatie, waarin nationale regeringsleiders en ministers proberen hun visie te verkopen, is weinig effectief. Amerikaanse politici worden vaak enigszins draaierig van de vele verschillende geluiden die ze te horen krijgen en voelen zich nergens meer aan gebonden. Solana en zijn opvolgers zouden dan veel meer tijd moeten steken in het houden van informele briefings met leden van het Huis en de Senaat om op die manier kracht bij te zetten aan het kerndoel van de EU-politiek tegenover de VS, namelijk proberen de Amerikaanse politiek zo veel mogelijk in multilaterale verbanden te integreren. De hoge vertegenwoordiger zal moeten proberen de positie van de multilateralisten in de Amerikaanse politiek te versterken.

Om dit te bereiken zal echter ook nog aan een andere voorwaarde voldaan moeten worden en dat is boter bij de vis. Zolang Europa strategisch irrelevant blijft, en voor een dubbeltje op de eerste rij wil blijven zitten, zal het nog lang duren voordat het de global player wordt die minister Van Aartsen in mei vorig jaar in een toespraak in Washington al voor zich zag staan.

Prof. dr. Ton Nijhuis is wetenschappelijk directeur van het Duitsland Instituut te Amsterdam.