Meer macht voor het volk of voor de wethouders?

Er komt dualisme in het gemeentebestuur. Het college wordt professioneler, maar wat stelt de raad daar tegenover?

Als de Eerste Kamer op 26 februari haar goedkeuring verleent aan de Wet dualisering gemeentebestuur staat op lokaal niveau een fluwelen revolutie te wachten. Dat is althans de boodschap van minister Klaas de Vries (Binnenlandse Zaken) die het wetsvoorstel dan door het parlement heeft geloodst.

De huidige verstrengeling van gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders wordt radicaal doorbroken. Wethouders kunnen van buiten de raad worden aangetrokken en mogen geen deel meer uitmaken van de gemeenteraad. De macht van het college wordt aanzienlijk vergroot. De raad krijgt het recht van enquête en, voor betere controle op het collegebeleid, een eigen lokale Rekenkamer. De benoeming van nieuwe burgemeesters krijgt door middel van het burgemeestersreferendum een openbaar tintje en wordt uit de achterkamersfeer getrokken.

De Wet dualisering gemeentebestuur is op papier inderdaad een radicale breuk met de huidige praktijk, waar monisme in het gemeentebestuur de boventoon voert. Het monisme houdt in dat collegepartijen en college met één mond spreken. Partijen die in het college stappen, leveren hun beste kandidaten als wethouder, meestal de lijsttrekkers. De collegeonderhandelingen na de verkiezingen bepalen de inhoud van het collegeprogramma voor de daarop volgende vier jaar, waar niet alleen de collegeleden, maar ook hun partijen zich aan committeren. Het ambtelijk apparaat volgt de uitkomsten van dat collegeprogramma, de gemeentesecretaris richt het apparaat daarna zo in dat de wethouders ambtelijk bediend worden zoals de collegepartijen dat met elkaar hebben afgesproken.

Sinds de Gemeentewet van Thorbecke uit 1851 is dat de praktijk in de meeste Nederlandse gemeenten. De collegepartijen in de gemeenteraad kunnen zich nauwelijks onafhankelijk opstellen ten opzichte van het college van B en W, gebonden als de leden zich weten aan het collegeprogramma en de positie van hun wethouders in het college. Sommige gemeenten, zoals Amsterdam, hebben zelfs een `verbod op oppositie' vastgelegd in preambules waarin is staat dat alleen in uitzonderlijke gevallen collegepartijen mogen afwijken van voorgesteld collegebeleid.

Dat monistisch stelsel, waarbij college, raad en ambtelijk apparaat elkaar gevangen houden in eenzelfde bestuurlijke richting, is de afgelopen decennia medeverantwoordelijk geweest voor miljoenen kostende bestuurlijke blunders in het hele land, zo schrijft M. Otten in zijn in 2000 verschenen proefschrift Verstrikt in grote projecten. Otten, gepromoveerd aan de faculteit der sociale wetenschappen van de Universiteit van Leiden, onderzocht de uit de hand gelopen besluitvorming van grote bouwprojecten als de Stopera in Amsterdam, het Muziekcentrum Frits Philips in Eindhoven, het stadskantoor in Leeuwarden en de strijd om de bouw van het Haagse stadhuis.

De honden blaffen, de karavaan trekt verder, is de rode draad in de besluitvormingsprocessen bij die projecten. Raad, college en ambtelijk apparaat waren zo collectief betrokken bij de plannen dat het bestuurlijk doorzettingsvermogen vaak ontaardde in blinde volharding. Collegepartijen nemen hun wethouders tot elke prijs in bescherming tegen elke vorm van oppositie. Zelfs als bestuurders het zicht op ontwikkelingen volledig kwijt zijn, zoals bij de bouw van het Chassé Theater in Breda. Oorspronkelijke bouwkosten: volgens raming 18 miljoen gulden (8,17 miljoen euro). Tijdens de uitvoering liepen die op tot meer dan zestig miljoen gulden (27,23 miljoen euro) ,,Er werd almaar doorgedraafd, zonder stil te staan bij de koers'', was achteraf een van de conclusies.

De bouw van de Amsterdamse Stopera was volgens Otten een klassiek voorbeeld van ,,programmatische verstrikking'', het vasthouden aan genomen besluitvorming ondanks de escalatie van kosten tijdens de uitvoering van het project. Waarschuwingen dat de bouw van de Stopera financieel uit de hand zou lopen werden vanaf de eerste voorbereidingen stelselmatig genegeerd. Het besef was er wel bij het college van B en W, concludeerde toenmalig wethouder G. Wolffensperger, inmiddels NOS-voorzitter, achteraf. ,,Maar er was een politieke noodzaak om als college een hard standpunt in te nemen. (..) Dat maakte het onmogelijk persoonlijke twijfels te uiten dat het voor het geraamde bedrag niet kon.'' Zelfs toen niet alleen de bouwer, maar ook ambtenaren formele waarschuwingen richting collegeleden zonden over dreigende financiële debacles, werd dat afgedaan als `geruchten'. College, collegepartijen en het ambtelijk apparaat hielden elkaar verstrikt in de uitvoering van een project dat hoe dan ook moest doorgaan.

De nieuwe Wet dualisering gemeentebestuur moet dat proces van bestuurlijke verstrikking ontrafelen. In de wet wordt de greep van het college op het bestuurlijke proces aanzienlijk uitgebreid, tal van uitvoeringsbesluiten hoeven niet meer voorgelegd te worden aan de gemeenteraad. De gemeentesecretaris heeft straks alleen nog het college als baas. Wethouders van buiten de raad kunnen tussentijds naar huis worden gestuurd zonder dat er meteen sprake is van een collegecrisis. De raad heeft voor zijn controlerende bevoegdheden de beschikking over een eigen griffier, desnoods toegerust met een eigen ambtelijk apparaat.

Dat is de theorie van de wet. Maar de praktijk zal waarschijnlijk weerbarstiger zijn. Het college van B en W heeft straks de exclusieve zeggenschap over het ambtelijk apparaat en de gemeentesecretaris. Maar een eigen griffier voor de gemeenteraad zal er in de meeste gemeenten dan nog niet zijn, dat hoeft volgens de wet pas na 2003 het geval te zijn. Aan de vraag of zo'n griffier ook eigen ambtelijke ondersteuning behoeft, zijn de meeste gemeenteraden nog helemaal niet toegekomen. Hetzelfde geldt voor de lokale Rekenkamers. Slechts drie gemeenten, Capelle aan den IJssel, Leiderdorp en Rotterdam, hebben inmiddels zo'n onafhankelijke Rekenkamer. Een handjevol gemeenten, waaronder Utrecht, Arnhem en Almere, heeft besloten aan hun al bestaande rekeningencommissies van fractiespecialisten een onafhankelijk voorzitter toe te voegen. De meeste andere gemeenten volstaan met die rekeningencommissie.

Dat heeft volgens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) te maken met huiver voor een onafhankelijk instituut dat ook op eigen initiatief onderzoek kan entameren. Het lokale enquêterecht wordt minder vergaand dan dat van de Tweede Kamer. Zo is het aantal onder ede te horen ondervraagden beperkt. Dat mogen alleen (oud-)raadsleden, (oud-)wethouders en (oud-)ambtenaren zijn. Derden, zoals een mogelijk malafide aannemer of leverancier of subsidieontvanger, hoeven niet te verschijnen.

Het oude systeem wordt vervangen door een nieuw systeem van dualisme, waarbij een uitgeklede gemeenteraad het moet opnemen tegen een hecht front van vakambtenaren, managers en collegeleden, concludeerde onlangs docent staats- en bestuursrecht H. Koning in het Nederlandse Juristenblad. Ook de per referendum te selecteren burgemeester, nota bene de voorzitter van het college van B en W, heeft weinig tegen die almacht in te brengen. In het oorspronkelijke wetsvoorstel zou de burgemeester na de verkiezingen een cruciale rol spelen in de collegevorming. Dat artikel is onder druk van de Tweede Kamer geschrapt. Hij moet achteraf worden geïnformeerd over de uitkomst van de onderhandelingen en mag daar vrijblijvend zijn standpunt tegenoverstellen. In de praktijk zal de burgemeester inhoudelijk nauwelijks een formele positie in het college hebben.

De huidige kandidaten op de lijst, gerecruteerd uit het interne partijcircuit, maken tot hun installatie deel uit van de gemeenteraad en dienen daarna hun ontslag als gemeenteraadslid in. Hun fractielidmaatschap is dan op papier beëindigd. Wethouders kunnen ook van buiten de raad komen, maar dat zal naar verwachting niet vaak gebeuren.

In de praktijk zal een wethouder zich altijd verzekerd willen weten van voldoende politieke rugdekking. Is dat niet via fractie- of commissievergadering, dan toch in ieder geval via het informele telefoon- of borrelcircuit. Het Tweede-Kamerlid B. Dittrich beklaagde zich eind vorig jaar over de gebrekkige inhoudelijke ondersteuning van parlementariërs, die daardoor nauwelijks in staat zijn de regering daadwerkelijk te controleren. De vraag of gemeenteraadsleden na dualisering tegen datzelfde euvel zullen aanlopen, moet de komende jaren nog blijken.