ESF-affaire is nog ernstiger dan Enron

De ondergang van Enron, de Amerikaanse energiegigant die er lange tijd in slaagde beleggers te misleiden door te sjoemelen met de boekhouding en schulden te verstoppen, heeft zowel in de VS als daarbuiten grote ongerustheid gewekt. Maar dergelijke praktijken zijn niet exclusief voor de VS. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kan er ook wat van, zo blijkt volgens Hans Blokdijk uit het ESF-schandaal over de besteding van Europese subsidiegelden.

Beleggers worden dezer dagen gekweld door de vraag: kan zoiets als Enron hier ook? Dat zou inderdaad kunnen, antwoordden velen, onder wie ikzelf. De vraag hoeft beleggers inmiddels niet meer te kwellen, want we hebben al zoiets: het ESF-schandaal. Dat besef is bij mij doorgebroken na lezing van het rapport van de Algemene Rekenkamer dat op 7 februari is verschenen, maar publiekelijk toegankelijke feiten hadden mij al eerder tot die conclusie kunnen brengen. Deze kwestie raakt niet alleen beleggers, maar alle burgers van dit land.

De bedragen die met de Enron-affaire zijn gemoeid, zijn vele malen groter dan die van ons eigen nationale schandaal, maar de Verenigde Staten zijn ook vele malen groter dan Nederland. Afgezien van de orde van grootte zijn er duidelijke overeenkomsten, althans parallellen. Er zijn uiteraard ook duidelijke verschillen, maar die werpen eerder een negatiever dan een positiever licht op onze Nederlandse affaire.

Eerst de overeenkomsten. Terecht wordt schande gesproken van de vernietiging van documenten door zowel de accountants als Enron zelf. Maar iets dergelijks heeft zich hier ook voorgedaan. Toen de departementale accountantsdienst van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) op verzoek van de Europese accountants een steekproef uit de ESF-declaraties namen, bleek 17 procent van het onderzochte bedrag niet meer gecontroleerd te kunnen worden omdat de desbetreffende dossiers niet meer bestonden. Dat gaat Nederland zo'n 70 miljoen euro kosten. Bij een inspectie door de Europese Unie in Zeeland bleken relevante gegevens van een harde schijf te zijn gewist zonder dat een back-up was gemaakt. Vernietiging van gegevens is dus geen exclusief Amerikaanse hobby.

Op een punt steekt Nederland positief af bij de VS: hier te lande hebben accountants zich hier niet aan schuldig gemaakt; het is uitsluitend door de subsidievragers gedaan.

Een andere parallel betreft het `buiten de balans houden'. Ten tijde van het Kamerdebat van eind vorig jaar over de ESF-affaire hing nog een kwellende vraag in de lucht: er waren verhalen dat er 200 miljoen gulden zoek waren. De minister antwoordde dat twee accountantsonderzoeken hadden uitgewezen dat dit niet het geval was. Later bleek het eerste onderzoek geen accountantsonderzoek te zijn. Het andere onderzoek was dat wel, maar bevatte slechts een beoordeling van het eerste onderzoek. Dit gaf echter helemaal geen antwoord op de vraag of het geld nu wel of niet weg was; met dat onderzoek was uitgezocht hoeveel geld er had moeten zijn. Dat bleek eind 1998 bijna 254 miljoen gulden te zijn. De vraag of dat geld er inderdaad was, werd niet beantwoord, en ook later niet meer door Kamerleden gesteld. Het uur van de plechtige sluiting van de doofpot naderde immers.

Maar: dat geld was er niet! Het centrale punt voor de uitvoering van de desbetreffende ESF-subsidieregeling in Nederland is Arbeidsvoorziening, een onderdeel van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Blijkens de jaarrekening 1998 van Arbeidsvoorziening stond eind 1998 116 miljoen gulden op bankdeposito's; er was dus bijna 138 miljoen gulden voorlopig aan andere doelen dan ESF-subsidies uitgegeven. Er is echter nog een veel groter raadsel. Volgens diezelfde jaarrekening van Arbeidsvoorziening was het bedrag van de van Brussel ontvangen vooruitbetalingen waarvoor nog geen declaraties waren ingediend, ongeveer 285 miljoen gulden; daartegenover stond 223 miljoen gulden aan vooruitbetalingen op ESF-projecten. Volgens die jaarrekening had er dus nog 62 miljoen gulden in kas moeten zijn. Maar het bovengenoemde onderzoek, dat vele maanden had gekost, wees uit dat dit maar liefst bijna 254 miljoen gulden moest zijn. De kwellende vraag over de `verdwenen' 200 miljoen gulden was dus gerechtvaardigd, maar is nog altijd niet beantwoord.

Was de jaarrekening 1998 fout? Er staat wel een goedkeurende accountantsverklaring bij, met een specifieke goedkeurende opmerking over de verwerking van de verplichtingen en betalingen uit hoofde van ESF-maatregelen. Zijn de 192 miljoen gulden `buiten de balans gehouden'?

Dan de verschillen. Allereerst de organisatie van het gehele subsidietraject. Daarover schetst het rapport-Koning een onthutsend beeld: geen preventief werkende beheersorganisatie, geen functiescheiding, alleen accountantscontrole achteraf, die bovendien tot en met 1996 in strijd met de Brusselse regels was opgedragen aan de accountants van de subsidievragers. De uitvoering van de regeling werd in feite overgelaten aan regiocoördinatoren waarop vrijwel geen greep bestond. Dezen zagen hun taak vooral als het wegpompen van het geld; voor een ordelijk financieel beheer hadden zij nauwelijks enige belangstelling. Bij Enron was iets dergelijks niet aan de orde, althans volgens de berichtgeving die Nederland tot dit moment heeft bereikt.

Ook over de administratieve organisatie bij Arbeidsvoorziening geeft het rapport van oud-president Koning van de Rekenkamer een vernietigend oordeel; hij heeft niet of nauwelijks de hand kunnen leggen op betrouwbare gegevens. Arbeidsvoorziening is er zelfs in geslaagd een millenniumprobleem over het hoofd te zien! Over de administratieve organisatie van Enron heb ik geen afkeurende berichten vernomen.

Met ingang van 1997 was de controle op de ingediende declaraties opgedragen aan een controle-instantie van Arbeidsvoorziening. Maar voordat die controle plaatsvond, werden `herstelteams', ook van Arbeidsvoorziening, ingezet om de declaraties in overeenstemming met de regels te brengen. Nu wordt een niet-subsidiabele uitgave niet subsidiabel door er een ander etiket op te plakken; dat kan hoogstens dienen om de controleurs te misleiden. Dat heeft die controle-instantie kennelijk wel degelijk bemerkt: het rapport-Koning geeft een overzicht van de resultaten van de controles over 1998, en daaruit blijkt dat tientallen miljoenen guldens aan gedeclareerde uitgaven afgekeurd zijn. Dat heeft echter maar ten dele geholpen; het rapport-Koning vermeldt dat er bij de eindbeschikkingen op de declaraties weer vele miljoenen zijn goedgekeurd, omdat ,,geconstateerde tekortkomingen alsnog door de aanvrager verholpen zijn en/of door de regionale coördinator ESF bij het vaststellen van de eindbeschikking afgeweken is van het advies van'' de controle-instantie van Arbeidsvoorziening. Dit staat er echt, en wel zonder kritiek! Dat de functioneel volstrekt ongeschikte regiocoördinatoren een beslissende stem hadden bij de toekenning van de subsidie is natuurlijk absurd. Dit zal ook de accountants van de Europese Unie wel opvallen; na de terugvordering van ruim 400 miljoen gulden over de periode 1994-1996 zou een forse navordering over de periode na 1996 mij niet verbazen. Ook op dit punt hebben mij uit de VS geen vergelijkbare berichten bereikt.

Dan de accountantscontrole. Zoals gezegd, geschiedde die in de periode 1994-1996 door de accountants van de subsidievragers, die uiteraard geografisch sterk gespreid waren. De kwaliteit kon dus onderling verschillen, maar was in elk geval niet uniform goed, zo blijkt uit het rapport-Koning. De controle-instantie van Arbeidsvoorziening kwam tot de conclusie dat mogelijk 61 miljoen gulden aan fouten niet aan het licht is gekomen. Bij Enron moet ook geografisch gespreide controle hebben plaatsgevonden, bijvoorbeeld op de Kaaimaneilanden en in Nederland, maar kritiek hierover heb ik nog niet gehoord, hoewel die mij niet zou verbazen.

Mede op grond hiervan wenste de Europese Unie een steekproef van 200 declaraties uit de periode 1994-1996, met de kennelijke bedoeling op grond hiervan door extrapolatie de korting op het totaal van de einddeclaraties te bepalen. Deze steekproef is getrokken door de departementale accountantsdienst van het ministerie van SZW, maar deze dienst meende zich te moeten beperken tot 45 declaraties. Toen de Europese Unie vervolgens op grond van de resultaten van die steekproef tot extrapolatie overging, stelde de departementale accountantsdienst dat de steekproef niet representatief was. De vraag is natuurlijk: ,,Als u minder dan een kwart van het gevraagde werk doet, waarom doet u dat dan niet goed?'' De statistische argumenten voor het standpunt zijn bovendien ondeugdelijk en door de Europese Unie dan ook terecht verworpen. Alweer: iets dergelijks schijnt zich in Amerika niet afgespeeld te hebben.

In ethische zin behoeven wij ons dus niet boven de Amerikanen verheven te achten. Het ministerie van SZW meent er voorts goed aan te doen de schandvlek uit te smeren over andere ministeries die ESF-projecten hebben laten uitvoeren. Uit het recente rapport van de Algemene Rekenkamer blijken die andere ministeries dit slechts voor minuscule bedragen te hebben gedaan, met uitzondering van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Maar juist over dat ministerie komt de Algemene Rekenkamer tot beduidend minder kritische conclusies dan over het ministerie van SZW.

Kenschetsend voor het ethisch niveau van dit laatste ministerie is de constatering van de Algemene Rekenkamer dat dit ministerie een handtekening onder een verklaring over de juistheid van de gegevens in einddeclaraties niet beschouwt als instemming met de juistheid. Heet dit bij juristen valsheid in geschrifte?

Een ander hoogtepunt was de verdediging van Koning toen hij door de Tweede Kamer werd gehoord. Hij maakte de parlementariërs erop attent dat elk bedrag waarbij hij een vraagteken zou hebben geplaatst, onherroepelijk voor Nederland verloren zou zijn.

Het wezenlijke verschil met Enron is dat ons schandaal geen walgelijke uitwas van die verfoeide marktwerking is; het speelt zich af in het serene hart van de overheid. Dus stopt het parlement de zaak in de doofpot. Kortom: het ESF-schandaal is ons eigen Enron, bijgeknipt naar het poldermodel.

Prof. J.H. Blokdijk RA is emeritus-hoogleraar Accountantscontrole aan de Vrije Universiteit.