De inquisitiedemocratie

Angst regeert politici en ambtenaren. Géén fouten maken, is het devies. Leren van fouten is er daarom niet meer bij, constateert politicoloog Paul 't Hart. Hij citeert een brochure voor bestuurders-in- opspraak: `Ga ervan uit dat er altijd een parlementaire enquête kan worden gehouden.'

Politici en ambtenaren in Den Haag maken zich op voor een nieuwe parlementaire enquête. Ditmaal worden publieke aanbestedingspraktijken in de bouwwereld doorgelicht. Het is de zoveelste in een bonte stoet, sinds het parlement bij de RSV-affaire medio jaren tachtig het enquête-instrument na decennia van onbruik uit de mottenballen haalde. Wat kunnen we verwachten?

Uit de rijke ervaring van de afgelopen jaren laat zich een scenario construeren. Geharrewar over het voorzitterschap is er al geweest. Dan duikt de enquêtecommissie een tijd onder water. Er wordt geduldig huiswerk gemaakt, gevoed door stapels papier, hardwerkende consultants en vele interviews met betrokkenen. Er zijn schermutselingen met departementen over het verkrijgen van documenten. Er wordt onderhandeld over wie wanneer en waarover wordt ondervraagd. Dan begint het publieke drama. Live te volgen hoorzittingen met nerveuze ondervraagden wier geheugen hen in de steek laat, tot groeiende ergernis van de strenge gezichten achter de tafel. Lekken van gevoelige informatie. Gekissebis in de commissie – vooral tussen coalitie- en oppositieleden – over cruciale zinsneden in de rapportage. Een dik rapport met pittige oordelen over het gevoerde beleid. Schrijnende, soms smalende commentaren in de pers. Een even behoedzame als afhoudende reactie van het kabinet. Spanning die zich opbouwt in de aanloop naar het parlementaire debat over de bevindingen. De centrale vraag: moeten er bewindspersonen sneuvelen, en zal dat ook gebeuren? Tot slot is er de anticlimax: er stapt potdorie wéér niemand op.

Enquêtecommissies zijn een voorbeeld van regeren door terugzien. Als het goed is, kijken zij systematisch terug op een episode uit de geschiedenis om er lering uit te trekken. Net als andere vormen van controle op het functioneren van de overheid (bijvoorbeeld door de Algemene Rekenkamer, de ombudsman, onafhankelijke toezichthouders, de pers, de Wetenschap & Onderwijs en de rechter) levert dat terugzien niet alleen oordelen op over succes en falen, oftewel goed of fout. Minstens zo belangrijk is dat het verleden zo wordt ondervraagd dat het inzicht oplevert waarmee we hedendaagse politieke en bestuurlijke kwesties beter aankunnen. Inzicht bijvoorbeeld in welke bestuurlijke interventies in de samenleving wel en niet werken, welke onbedoelde effecten ze produceren en hoe in de ambtelijke praktijk wordt omgegaan met de waardenconflicten die politiek vaak niet tot een oplossing worden gebracht. Dergelijk inzicht kunnen we nooit verkrijgen als we besturen alleen als een kwestie van vooruitzien (beslissen over alternatieve toekomsten) zouden beschouwen.

Terugzien biedt bestuurders een kans om productieve verbindingen te leggen tussen verleden, heden en toekomst. In een reflectieve democratie is het terugzien op het verleden niet alleen staatkundig goed georganiseerd, er wordt ook ontspannen en open mee omgegaan. De heersende cultuur is er een waarin dilemma's zichtbaar worden gemaakt en fouten niet worden weggestopt. Oordelen over het in het verleden gevoerde beleid worden niet gereduceerd tot pogingen om zittende bestuurders en regerende coalities te verzwakken. En bestuurlijke elites stellen niet alles in het werk om zich te verweren tegen kritiek. Ze richten hun energie op het leren van misslagen en voorkomen van herhaling.

Dit alles mag utopisch klinken. Maar er zijn wel degelijk voorbeelden te vinden van organisaties, ook overheidsorganisaties, waarin de omgang met het verleden dienstbaar wordt gemaakt aan een betere inrichting van de toekomst. Amerikaans onderzoek naar organisaties die al decennialang zonder ongelukken met riskante technologie werken, zoals vliegdekschepen en kerncentrales, laat zien dat deze doortrokken zijn van een cultuur waarin een premie staat op het leren van fouten (K.H. Roberts, New Challenges to Understanding Organizations, 1993). Wie problemen tegenkomt en rapporteert, wordt in zo'n cultuur beloond en niet als een stoorzender of bedreiging gezien. Onderzoek van incidenten richt zich op de aard van de zaak en niet op het al dan niet aanblijven van managers en bestuurders. Dat creëert een veilige en dus leergierige omgeving die tegen een stootje kan.

Het contrast tussen het bovengeschetste scenario en de gemiddelde exercitie in terugzien in politiek-bestuurlijk Nederland is schrijnend. Hoe komt dat?

In 1996 verscheen onder leiding van Ed. van Thijn een studie over bestuurlijke affaires onder de provocerende titel De Sorrydemocratie. Leidende these ervan was dat er in de Nederlandse politiek een verantwoordingsvacuüm is gegroeid. Controlerende organen stellen zich vaak afwachtend op wanneer blijkt dat bestuurders en ambtelijke diensten forse missers hebben begaan. Als deze onder invloed van de pers, pressiegroepen of klokkenluiders toch tot een politieke affaire uitgroeien, dringt de volksvertegenwoordiging vaak niet hard genoeg aan. Dit maakt het omstreden bestuurders mogelijk om met een even makkelijk uitgesproken als gratuite publieke verontschuldiging (,,Sorry, foutje!'') de pijnlijke schimmen uit hun verleden weg te vagen. Van leren van gemaakte fouten komt dan niet veel terecht. En het vertrouwen van burgers in de zelfreinigende werking van het bestuur wordt er niet groter op.

Daarmee is het verhaal niet ten einde. Wie de affaires van de afgelopen paar jaar bekijkt, zal zien dat de sorrydemocratie in Nederland lijkt te verdampen in de hitte van de georganiseerde commotie over allerlei vermeende bestuurlijke misstanden. Ambitieuze journalisten maken lustig gebruik van de Wet openbaarheid bestuur. Zij `wobben in de rondte', zoals bij de affaire-Peper toen lukraak alle declaraties van bewindslieden en topambtenaren werden opgevraagd. Profielbewuste parlementariërs werpen zich met graagte op als openbare aanklagers. Slachtoffers van oud en nieuw leed zijn er snel bij om de overheid voor hun situatie aansprakelijk te stellen. De affairedichtheid van het bestuur is door dit alles de laatste vijftien jaar toegenomen. De onderzoeken, enquêtes en processen stapelden zich op.

Het georganiseerde vergeten en verduisteren van een moeilijk verleden van de sorrydemocratie ligt achter ons. Het productieve terugzien, in een politiek systeem dat leert van fouten, raakt allengs verder uit beeld. Langzamerhand doemen de contouren op van wat men de inquisitiedemocratie zou kunnen noemen. In zo'n inquistiedemocratie is het controle-ethos van de waakhonden bij de macht op hol geslagen en doen de gecontroleerden er alles aan om zich aan hun wakend oog te onttrekken. Rechtstatelijke waarden leggen het af tegen populistische. In een volksvertegenwoordiging die zich steeds verder voelt wegdrijven naar de politieke marge is men kennelijk zo bang om van een gebrekkig contact met ,,de samenleving'' te worden beschuldigd dat men iedere calamiteit of ongunstige ontwikkeling bij voorbaat als product van bestuurlijk falen gaat behandelen. Onderzoeksjournalistiek is onder invloed van toegenomen concurrentie en tempo ontaard in hijgerig haastwerk. IJverige toezichthouders willen scoren door een grote vis te vangen. Het openbaar ministerie volgt in zijn vervolgingsbeleid niet het recht, maar de opgewonden publieke opinie. Daarbij worden alle vormen van damp per definitie voor rook en dus voor symptoom van vuur aangezien. Bestuurders die aldus eenmaal in de beklaagdenbank zijn geplaatst, komen daar maar moeilijk weer uit. Ze overleven weliswaar meestal in hun functie, maar wel als `aangeschoten wild' (naar het label dat de toenmalige minister van Economische Zaken Van Aardenne na de RSV-enquête kreeg opgeplakt), dat wil zeggen: politiek kaltgestellt. Ook als de beschuldigingen achteraf lichtvaardig en onterecht blijken te zijn geweest zoals in het geval van voormalig PvdA-voorzitter Marijke van Hees. Immers, waar rook was, moet vuur zijn geweest.

In een inquisitiedemocratie gaan niet alleen de officiële waakhonden bij de macht overijverig te werk. Ook voor allerlei belanghebbenden en pleitbezorgers ligt een jachtterrein braak. De politieke agenda wordt aldus gevuld door hervonden misstanden uit het verleden, gekoppeld aan eisen tot genoegdoening in de vorm van excuses, ontslag en cheques. In zo'n politieke cultuur staan bestuurders voor een vrijwel onmogelijke opgave: zij opereren in een omgeving die hun niet langer het voordeel van de twijfel gunt. Eén misstap kan fataal zijn. Bovendien zijn zij veel energie kwijt aan beschuldigingen die niet henzelf maar hun (verre) voorgangers betreffen.

In een inquisitiedemocratie digitaliseert het geschiedbeeld. Men is goed of fout. We raken net bevrijd van de dwangbuis van de door Lou de Jong uitgedragen kijk op Nederland in de Tweede Wereldoorlog, of er dringen zich nieuwe simplistische beoordelingsschema's op. Daarin is geen plaats voor feitelijke onzekerheid, tegenstrijdige informatie, weerbarstige routines van uitvoeringsorganisaties, morele en politieke dilemma's, of de hoge druk waaronder bestuurders in conflictsituaties moeten opereren. Terwijl dat alles nu juist kenmerkend is voor de manier waarop het in de wereld van het bestuur toegaat. Een evenwichtige beoordeling van in opspraak geraakte bestuurders en ambtenaren vergt niet alleen stellige toetsingscriteria, maar ook een zeker inlevingsvermogen in de omstandigheden waarin die optraden.

In een inquisitiedemocratie kent de roep om onderzoek, processen en excuses geen ingebouwde rem meer. Zij leidt tot haar eigen excessen (een nieuw soort McCarthyisme in de bejegening van bestuurders) en trivialisering (de excessieve claimcultuur in de Verenigde Staten). Voormalige helden worden, zo observeert J.A.A. van Doorn, dan lichtvaardig uit de eregalerij verwijderd: ,,Columbus bracht immers genocide naar de Nieuwe Wereld en Van Heutsz werd om zijn oorlog in Atjeh alsnog van zijn sokkel gehaald. Veertig jaar geleden golden Coen en De Ruyter in de ogen van Jan en Annie Romeijn nog als `erflaters van onze beschaving'; Coen heeft allang afgedaan en van De Ruyter wordt gezegd dat hij iets met slavenhandel te maken heeft gehad.''

Afrekening met een omstreden verleden wordt in een inquisitiedemocratie steeds letterlijker genomen. Bestuurders kunnen het niet gauw meer goed doen. Zoals bij het Indisch Platform, de groep die ijvert voor genoegdoening van de Nederlandse regering over de ,,koele ontvangst'' van de oud-Indiëgangers na hun terugkeer uit Japanse gevangenschap. Dat formuleerde zijn eis aan het kabinet onomwonden: ,,geld zonder excuses is een belediging, excuses zonder geld hypocriet''. In de inquisitiedemocratie is boter-bij-de-vis-geschiedenis aan de orde van de dag.

Het gaat beslist te ver om te zeggen dat Nederland reeds volledig is veranderd in een inquisitiedemocratie. Tendensen in die richting worden afgeremd door de kenmerken van de Nederlandse politiek-bestuurlijke cultuur, zoals monistische coalitiepolitiek en pacificatie van tegenstellingen. Toch is ook in Nederland een verharding van het politiek-psychologische klimaat zichtbaar. De voorbeelden van bestuurlijk ongemak met de politisering van belaste verledens zijn talrijk: de traumatiserende perikelen op Justitie na de IRT-affaire; de Bijlmerenquête waarin de werkwijze van de commissie zelf bron van controverse werd; de open wond van Srebrenica; de krampachtigheid van de plotse zee aan plechtige excuses voor de koloniale erfenis; en de groeiende zorgen over een tegen de overheid gerichte juridische claimcultuur naar Amerikaans voorbeeld – binnenkort adviseert weer een commissie over de strafrechtelijke aansprakelijkheidsstelling van overheidsdienaren die uit hoofde van hun functie strafbare feiten plegen of gedogen.

Wie denkt dat het allemaal wel meevalt, doet er goed aan een blik te werpen op een brochure van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, getiteld Doen en laten: Richtlijnen voor de omgang met beleidsincidenten. Die bevat een gedetailleerde handleiding voor ambtenaren die geconfronteerd worden met situaties waarin de positie van een bewindspersoon of het aanzien van het departement in gevaar komen. Dan worden er task forces opgericht en worden de verloven ingetrokken. De ambtelijke crisismanagers moeten vervolgens de ontluikende politisering van het bestuurlijke verleden zien te beheersen. Zij moet de informatie op orde krijgen: wat is het verhaal, en wat is het verhaal achter het verhaal? Zodra men weet wat er heeft gespeeld, moet men beslissen wat daarvan naar buiten kan en wat geheim moet worden gehouden. Daarbij moet het zekere voor het onzekere worden genomen: ,,neem als werkhypothese aan dat er altijd een parlementaire enquête kan worden gehouden'', zo meldt de brochure. Het s-woord (spin doctors) valt net niet, maar duidelijk is dat er actief aan `nieuwsbeheersing' en `mediamanagement' moet worden gedaan.

Deze brochure codificeert praktijken die in bestuurlijke en ambtelijke kringen tegenwoordig aan de orde van de dag zijn. Zij symboliseert een overheid die in het defensief is gedrongen en zich voorbereidt op een permanente uitwedstrijd. Het lijkt erop dat de angst voor de verantwoording de overhand heeft gekregen boven de bereidheid tot debat met controlerende organen die bestuurders in een reflectieve democratie moeten hebben. De bestuurlijke verdedigingsreflex, waar Van Thijn destijds al terecht op wees, heeft zich sindsdien alleen maar versterkt. Dat doet de omgang met het verleden verkrampen en de controlecultuur ontsporen.

De uitdaging om te ontsnappen aan de sorrydemocratie en te koersen naar een reflectieve democratie geldt zowel de controleurs als de gecontroleerden. Bestuurders moeten zich openstellen in plaats van zich te immuniseren voor kritiek. Zij moeten een zelfbewuste toelichting op omstreden delen van het verleden geven in plaats van te vervallen in krampachtig defensief gedrag, dat zich als een olievlek in de overheidsorganisatie verspreidt. Dat kan natuurlijk alleen als de controleurs er in hun werkwijze blijk van geven dat zij niet gebrand zijn op bestuurlijk bloed, maar op het bevorderen van bestuurlijk leervermogen. Marten Oosting is in dat opzicht een hoopvol voorbeeld. Zowel in zijn hoedanigheid als nationale ombudsman als in zijn rol als voorzitter van het onderzoek naar de vuurwerkramp in Enschede vond hij trefzeker de combinatie van volhardende waarheidsvinding, onafhankelijke oordeelsvorming en een op verbetering in plaats van bestraffing gerichte communicatie.

Het kan echter niet blijven bij een pleidooi voor attitudeverandering. We zullen ook de onderliggende oorzaken van de inquisitiedemocratie onder ogen moeten zien. Eén daarvan is de primitieve bewerktuiging van het parlement. Het ontbreekt het gemiddelde Kamerlid ten enenmale aan de expertise en ondersteuning die het hem mogelijk maken om zijn controlerende taak beter te vervullen dan door te kijken wat er in de krant en in zijn post staat en daarover onophoudelijk vragen te stellen aan de regering. Dat levert hem doorgaans weinig meer op dan de minachting van de ambtenaren die veel tijd kwijt zijn aan de beantwoording van wat in hun ogen trivia zijn. Daarbuiten heeft hij de keus tussen het opgeven van zijn rol als waakhond en keurig in de pas te lopen van de fractiediscipline, of zich vast te bijten in één kwestie die zou kunnen escaleren. Hij zoekt dan het samenspel met de media die onder druk van groeiende concurrentie ,,op zoek gaan naar andere stijlvormen en naar de grenzen van het toelaatbare in de nieuwsgaring'' en voor wie ,,een mooie scoop met een schandaal dan wel eens belangrijker kan worden dan de lakmoesproef van de betrouwbaarheid'', aldus politicoloog Kees Brants. Als we de Kamer niet beter toerusten en geen serieus publiek debat op gang krijgen over de macht en de werking van de massamedia in het politiek systeem, moeten we niet verbaasd staan als we op een ochtend wakker worden en constateren dat de inquisitedemocratie definitief heeft postgevat.

Paul 't Hart is hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Leiden. Hij debateert komende dinsdag in de Balie in Amsterdam over de dreiging van een inquisitiedemocratie.