Des konings woord kan zwaar wegen

De macht van de koning is informeel. Krijgt hij toch zijn zin, dan duidt dat op ministeriële zwakte. Het spel van geraadpleegd worden, aanmoedigen en op tijd waarschuwen.

De tegenwoordige koningshuizen: omgekeerd evenredig met de pracht en praal is hun macht. In alle Europese monarchieën zijn het de rechtstreeks gekozenen die het voor het zeggen hebben. Voor de vorst is vanzelfsprekend nog wel in de meeste monarchieën een prominente plaats ingebouwd in het staatsbestel, maar dan toch vooral als ornament en niet langer als element zoals het voor de Tweede Wereldoorlog eens in een debat werd gezegd. Overal in Europa vertegenwoordigen koningen en koninginnen nog slechts symbolische macht, met soms nog een enkel prerogatief. Daarover wil dan ook nog wel eens discussie ontstaan.

De koning is onschendbaar, de ministers zijn verantwoordelijk. Het is deze ook in veel andere Europese landen gehanteerde formule die in Nederland al sinds 1848 de kern vormt van de verhouding tussen het staatshoofd en de ministers. Het betekent dat het altijd de ministers zijn die moeten worden aangesproken op uitspraken en daden van de koning. Aan de andere kant betekent het dat de koning in het openbaar geen afwijkende politieke uitspraken en handelingen mag doen en over politieke onderwerpen altijd vooraf contact moet hebben met de minister-president.

Met de ijzeren regel over de onschendbaarheid van de koning, vastgelegd in de grondwet, kan in principe elke vraag over de macht van de koning kort maar krachtig worden beantwoord: de koning heeft sinds de `liberale revolutie' in het midden van de negentiende eeuw geen formele macht meer.

Als er over macht van de koning wordt gesproken, gaat het dan ook altijd om informele macht. Zou de koning werkelijk zijn zin doordrukken is dat geen uiting van macht van de koning, maar van slapte van de minister die immers verantwoordelijk is. Daartussen bevindt zich echter het `grijze' en vooral ook mistige gebied. Het gaat dan om zaken waar een minister wensen van de koning voor zijn rekening neemt `om de lieve vrede' met het staatshoofd te bewaren. Deel uitmakend van de regering heeft de koning binnen de grenzen van de ministeriële verantwoordelijkheid wel drie bevoegdheden. Het zijn de rechten die in de negentiende eeuw door de Britse staatsrechtdeskundige Walter Bagehot zijn geformuleerd en die zeggen dat de koning het recht heeft om te worden geraadpleegd, aan te moedigen en te waarschuwen.

Het is vervolgens aan de ministers daar gebruik van te maken. Hoe en of dat gebeurt, blijft meestal onbekend. Voor het verkeer tussen de koning en zijn onderdanen geldt het `geheim' van het paleis. Als iets wel naar buiten komt, leidt het ook per definitie tot een rel. Zo stond in 1999 in de Volkskrant een verslag van een groepje Tweede-Kamerleden dat een bezoek had gebracht aan de koningin. Tijdens het onderhoud zou de koningin van haar hart geen moordkuil hebben gemaakt. De politie diende met pepperspray te worden uitgerust, want ook haar eigen kinderen vonden het onveilig als ze uitgingen. Voorts verbaasde zij zich over het cellenoverschot terwijl er nog zoveel veroordeelden werden heengezonden. En ten slotte moesten plannen om over burgemeestersbenoemingen referenda te organiseren maar geen werkelijkheid worden.

Strikt genomen waren het opvattingen en niet meer dan dat. De tijd dat het staatshoofd aanwijzingen aan zijn ministers geeft is sinds 1848 voorbij. Maar het woord van het staatshoofd kan voor een minister wel degelijk zwaar wegen. De D66'er Hans van Mierlo heeft zich indertijd als minister van Buitenlandse Zaken in het eerste paarse kabinet twee keer door de wens van de koningin laten leiden. De eerste keer was zijn besluit een Nederlandse ambassade in Jordanië te openen. Hij voelde er aanvankelijk niet veel voor, maar gaf toe op aandringen van koningin Beatrix, die wees op de goede verstandhouding tussen de vorstenhuizen van Jordanië en Nederland. De tweede keer dat hij zwichtte voor de koningin was toen hij in 1996 de Nederlandse ambassadeur in Zuid-Afrika Roëll na haar aandringen overplaatste.

De koningin is als het om macht gaat afhankelijk van de ruimte die zij krijgt. Voormalig minister-president Lubbers was daarin niet terughoudend, zo liet hij blijken tijdens een vraaggesprek bij het twaalfenhalfjarig ambtsjubileum van koningin Beatrix in 1992: ,,Een royale en geen angsthazige interpretatie van de ministeriële verantwoordelijkheid blijkt de moeite waard'', aldus Lubbers. Hij besprak de tekst van de jaarlijkse troonrede dan ook intensief met de koningin en betitelde die als ,,het resultaat van een samenspel''.

Op één terrein heeft de koningin in Nederland nog wel macht. Het betreft de kabinetsformatie, waar het aan het staatshoofd is na het inwinnen van adviezen van de fractievoorzitters, consultatie van de voorzitters van Eerste en Tweede Kamer en de vice-president van de Raad van State een kabinets(in)formateur aan te wijzen. Zij doet dit in lijn met de meerderheid van de openbare adviezen van de fractievoorzitters. Maar naarmate een kabinetsformatie ingewikkelder is en de adviezen minder eenduidig, wordt het speelveld van het staatshoofd groter. Overigens geldt ook hier uiteindelijk weer de ministeriële verantwoordelijkheid. De nieuwe minister-president is aanspreekbaar op de gehele kabinetsformatie die aan zijn benoeming is voorafgegaan.

Reeds in het begin van de jaren zeventig is geprobeerd de rol van het staatshoofd bij de kabinetsformatie terug te dringen. Toen ging de Tweede Kamer in meerderheid akkoord met het voorstel de Kamer in een openbaar debat zelf een voordracht voor een informateur te laten doen. Van deze mogelijkheid heeft de Kamer echter nauwelijks gebruikgemaakt. Onderhandelingstechnisch gesproken is het voor de grote fracties veiliger de eerste fase van de formatie via de beslotenheid van het paleis te laten verlopen. Als het gaat om het verder inperken van de bevoegdheden van de koningin wordt vaak verwezen naar het Zweedse model. In dit land bestaat, sinds daarover in 1971 een moeizaam compromis werd bereikt, de meest minimale uitleg van het koningschap. De taken van de koning zijn beperkt tot louter het representatieve en ceremoniële vlak. In tegenstelling tot andere Europese monarchieën maakt de koning geen deel uit van de regering, is niet bevoegd ministers te benoemen of te ontslaan en tekent geen wetten of regeringsbesluiten.

Het was deze variant die D66-leider Thom de Graaf voor ogen stond toen hij twee jaar geleden een `modernisering' van het koningschap bepleitte. Een pleidooi dat evenwel op weinig steun bij de andere partijen kon rekenen. Want politici kennen de electorale gevoeligheid van het onderwerp. Wie aan het koningshuis komt, komt aan zichzelf.