Kale wet

Er zijn goede redenen voor democratische regeringen om gebruik te maken van zelfstandige bestuursorganen, de zogeheten ZBO's. Zij kunnen voorzien in specialistische kennis om los van de waan van de dag kwesties te behandelen – variërend van voedselveiligheid en rampenonderzoek tot antikartelbeleid – die niet te zeer inzet behoren te zijn van de partijpolitieke strijd die de pasmunt is van het democratisch bestel. Om maar te zwijgen van de bijbehorende ambtelijke stammenoorlogen.

Een blanco cheque kan de regering echter ook weer niet uitschrijven, want dat staat haaks op het bestaansrecht van het democratisch-representatieve stelsel. Dit levert op zichzelf de oplossing in de vorm van het beginsel van de `balance of power': gewicht en tegenwicht. ZBO's zijn zelfstandig, maar niet ongecontroleerd. Tot zover de staatkundige theorie. De praktijk van de `quango's' (quasi autonome non-gouvernementele organisaties) laat een heel wat minder helder beeld zien.

Dat komt niet in de laatste plaats door een eigenschap die tot uitdrukking wordt gebracht in de Amerikaanse aanduiding voor dit soort instellingen: ,,onafhankelijke regelgevende lichamen''. Dit is een combinatie met een speciaal probleem. De onafhankelijkheid die geboden is voor het uitoefenen van toezicht laat zich moeilijk verenigen met de politieke controle die geboden is bij de bevoegdheid algemeen geldende regels te stellen. Dat geldt zeker in de VS, waar men hecht aan de scheiding der machten in de staat.

Ook hier heeft de staatsrechtelijke theorie een oplossing in de vorm van een duale controle op de ZBO's. Het toezicht kent beroep op de rechter en de regelgeving is via de betrokken minister onderworpen aan parlementaire zeggenschap. Waarom lukt het dan niet deze elementaire spelregels op een ordentelijke manier vast te leggen? Vorig jaar september kwam minister De Vries (Binnenlandse zaken) met een voorstel voor een kaderwet op de ZBO's. Dit werd door de Utrechtse hoogleraar Kummeling op de jaarvergadering van de Vereniging voor Wetgeving en Wetgevingsbeleid met reden getypeerd als ,,kaal''. Hij staat niet alleen in dit barse oordeel. Zijn Nijmeegse collega Kortmann: de wet regelt niet veel en wat hij regelt, is niet algemeen bindend.

Een ZBO-wet die zijn naam waard is, moet een `citizen's charter' zijn: een concreet handvat voor de burgers en hun belangen. Premier Kok heeft, naar het voorbeeld van zijn Britse collega Blair, daarover wel eens een balletje opgegooid, maar daar is verder weinig over vernomen. De ZBO's voelen zelf wel enige nattigheid. Een aantal grote bestuursorganen heeft na lang treuzelen een eigen handvest opgesteld, dat onder meer voorziet in een raad van toezicht om de burgerbelangen een stem te geven. Maar het bange vermoeden bestaat dat deze `horizontalisering' toch vooral is bedoeld om de `verticale' controle door het rijk af te zwakken. Beide zijn echter evenzeer nodig.

Op de bijeenkomst van de Vereniging voor Wetgeving en Wetgevingsbeleid bleek overigens weinig kritiek op het daadwerkelijk functioneren van ZBO's. Een teer punt is of zij het bedrijfsleven geen oneigenlijke concurrentie aandoen en er zijn vragen over riskant vermogensbeheer. Maar er zijn weinig klachten dat zij niet functioneren. Het knelpunt is de ondoorzichtigheid. Het is zelfs niet duidelijk hoeveel ZBO's er eigenlijk zijn en of ze allemaal nog wel nodig zijn. Laat staan hoe ze intern werken.

Zolang de ZBO's hun werk doen, is er weinig aandacht voor hun juridische positie. Totdat rampen, zoals in Enschede en Volendam, het land een doodschrik bezorgen. Dan blijkt transparantie een essentieel onderdeel van het vertrouwen in het toezicht. ,,Vertrouwen komt te voet en gaat te paard'', zei minister De Vries (Binnenlandse zaken) in een beleidsstuk over onafhankelijk toezicht naar aanleiding van die twee rampen. Een mooie waarschuwing tegen zijn eigen kale wetsvoorstel. De Tweede Kamer is daar, ondanks een uitgebreide schriftelijke voorbehandeling van het debat, dan ook duidelijk nog niet klaar mee.