Europa mag vooral niet normaal worden

De Europese integratie lijkt een onomkeerbaar proces. Volgens de Amerikaan David Calleo moet Europa op zoek naar een derde pool naast Parijs en Berlijn.

Wie durft er nog `nee' te zeggen tegen de uitbreiding van Europa? Een paar maanden geleden slaakte de correspondent van Le Monde in Brussel die hartekreet op de voorpagina van zijn krant. Hij verzuchtte dat steeds meer Europese politici stilletjes toegeven dat de uitbreiding van de Europese Unie een dramatische vlucht naar voren is, een proces waarover zij de controle hebben verloren. Maar geen staatshoofd of regeringsleider, aldus de correspondent, durft hardop te zeggen waar het op staat: dat de EU niet in staat is om nieuwe landen uit Midden- en Oost-Europa op te nemen zonder haar eigen voortbestaan in gevaar te brengen. Intussen had de Europese Commissie juist optimistisch laten weten dat tien nieuwe lidstaten naar verwachting al in 2004 tot de unie kunnen toetreden.

Politieke en morele redenen zijn er genoeg om de kandidaat-landen, en met name de landen uit de invloedsfeer van de voormalige Sovjet-Unie, aansluiting te gunnen. Maar schieten zij, en wij, er ook iets mee op? Of laten we de succesvolle unie door de uitbreiding verwateren tot een veel losser verband, niet veel meer dan een vrijhandelszone met een mooie vlag en in sommige landen een gemeenschappelijke munt?

Soms kan een buitenstaander een pijnlijke waarheid het best onder woorden brengen. David Calleo is geen partij in het debat over de toekomst van Europa, maar een Amerikaans historicus, die zich al een carrière lang met Europa bezighoudt. Hij schreef onder meer Europe's Future: The Grand Alternatives (in 1965) en Beyond American Hegemony: The Future of the Western Alliance (1987). Hij is directeur Europese Studies van de Paul Nitze School of Advanced International Studies in Washington. Nu waarschuwt hij Europa in een evenwichtig en breed opgezet boek, Rethinking Europe's Future, om de historische kansen die het einde van de Koude Oorlog biedt niet te verspelen met een geforceerde en te snelle uitbreiding van de Europese Unie. `De EU helpt de rest van Europa geen steek vooruit als ze haar eigen samenhang vernietigt', schrijft hij.

Armoedige hordes

Calleo is geen onheilsprofeet. Evenmin hoort hij bij degenen die menen dat West-Europa, haar economie en haar cultuur, beschermd moeten worden tegen armoedige hordes uit het oosten en zuidoosten van het continent. Zijn uitgangspunt is afstandelijk. Hij onderzoekt de praktische haalbaarheid van de Europese toekomstplannen en plaatst ze in geopolitiek perspectief. Dat levert een helder beeld op van de keuze waar de landen van de EU voor staan. En het laat zien dat de gevolgen van die keuze niet alleen ingrijpend zijn voor Europa zèlf, maar ook voor de Verenigde Staten en Rusland en hun rol in de wereld.

Aan het begin van de 21ste eeuw is er voor Europa weinig reden tot zelfgenoegzaamheid, schrijft Calleo. Nu met het einde van de Koude Oorlog de tegenstelling tussen het Amerikaanse en het sovjetkamp is weggevallen, doet de situatie in Europa denken aan de toestand van voor de Eerste Wereldoorlog: er zijn verschillende machtscentra en daartussen heerst een onzeker en verschuivend evenwicht. Dat in de tweede helft van de twintigste eeuw een betrekkelijk stabiele situatie in Europa bestond, kwam omdat de Koude Oorlog de Europese staten `hun onafhankelijkheid grotendeels had ontnomen'. Als nu de normale geschiedenis van Europa haar loop herneemt, een geschiedenis die immers getekend is door bloedige conflicten, dan is dat `geen geruststellend vooruitzicht' – voor de Europese landen noch voor de rest van de wereld.

Het is verleidelijk om de oplossing voor de nieuwe, onzekere situatie te zoeken in een royale uitbreiding van het verenigde Europa. Heeft dat unieke samenwerkingsverband in West- en Zuid-Europa niet bewezen een ongekende stabiliteit en welvaart te kunnen brengen? Na twee wereldoorlogen was het ook een waagstuk om de voormalige aartsvijanden Frankrijk en Duitsland aan elkaar te koppelen. Waarom zouden we nu dan terugschrikken voor het openstellen van de EU voor de armlastige landen uit het voormalige Oostblok – die aansluiting bij het westen zo hard nodig hebben? Vragen de historische gebeurtenissen sinds de val van de Muur niet om een grootmoedig gebaar van het Westen – ook als dat risico's met zich meebrengt?

Tien landen is al vrijwel toegezegd dat zij in 2004 kunnen toetreden als zij aan de politieke, bestuurlijke en economische voorwaarden voldoen – maar alle parlementen van de huidige lidstaten zullen het toetredingsverdrag dan nog wèl moeten goedkeuren. En van een breed publiek debat in de unie is tot nog toe geen sprake geweest.

De praktische bezwaren tegen uitbreiding zijn talrijk en Calleo is niet de eerste die ze naar voren brengt. De nu op stapel staande uitbreiding zal de toch al complexe machinerie van besluitvorming binnen de unie topzwaar maken – hoe de hervormingsplannen waaraan wordt gewerkt ook uitpakken – en naar te vrezen valt niet veel doorzichtiger dan nu het geval is. En hoe moeten de nieuwe landen, met hun schrijnende gebrek aan ervaren bestuurders, volwaardig meespelen in het bestuurlijk apparaat en in de informele netwerken die binnen de unie zo'n grote rol spelen? Hoe krijgen ze hun economieën en rechtstaten op peil? Haalbaar zou de uitbreiding eigenlijk alleen zijn als de EU de toelatingscriteria niet te scherp toepast. En betaalbaar alleen als de landbouwsubsidies en de fondsen voor regionale ontwikkeling drastisch worden teruggebracht – maar daar zullen ook de huidige ontvangers van die subsidies wel niet mee instemmen. Waarschijnlijker is dat de uitbreiding de unie veel zal gaan kosten, zoals ook de Duitse hereniging een kostbare affaire was en is.

Tegelijk zal het politieke gewicht van Duitsland in de unie met de komst van nieuwe leden uit zijn invloedssfeer in Oost- en Midden-Europa sterk toenemen, ten koste van de zuidelijke, Latijnse landen. De Frans-Duitse samenwerking, vanouds de motor van de unie en ook in de nieuwe opzet als gangmaker onmisbaar, kan daardoor zwaar onder druk komen te staan.

Hoe groter en heterogener de unie, stelt Calleo, hoe moeilijker het zal zijn om haar bijeen te houden. Op welke terreinen zal dat nog lukken? De unie zal òf uiteenvallen, òf meer `imperiale trekken' krijgen – want hoe groter de periferie, hoe groter de noodzaak van een harde kern. In beide gevallen zal van de EU zoals wij die kennen maar weinig over blijven.

List

Het alternatief dat Calleo bepleit sluit aan bij het voorstel dat de Franse president François Mitterrand eind 1989 deed voor een brede Europese Confederatie, een gemeenschappelijke organisatie van alle Europese landen (waaronder Rusland) die naast de Europese Unie zou bestaan. Het voorstel werd resoluut van tafel geveegd door Oost-Europese leiders, die er een list in zagen om hun toetreding tot de EU te onthouden. Maar verdient het idee geen tweede kans? Voor de tien kandidaten is het wat laat, maar als zij zijn toegetreden volgt de delicate vraag wie er vervolgens aan de beurt zijn. Waar legt de dan fors opgerekte unie haar grens? Wat doen we bijvoorbeeld met Bulgarije, Joegoslavië, Turkije, Wit-Rusland, Oekraïne en Rusland?

Calleo pleit voor wat hij noemt een `pan-Europa met drie polen', als nieuw ordeningsprincipe voor het continent na het verdwijnen van de `bi-polaire wereld' van de Koude Oorlog. De Europese Unie zou – niet overhaast – alleen nieuwe lidstaten uit Midden- en Oost-Europa moeten toelaten die zich qua politiek-juridische en economische ontwikkeling ook werkelijk bij het westen kunnen aansluiten. Rusland en andere voormalig communistische landen die niet aan die voorwaarden voldoen neemt de unie niet op, maar ze knoopt er wel nauwe, ook economische banden mee aan. En de Verenigde Staten blijven via de NAVO een rol in Europa spelen, al zouden de Europese landen zich op defensie- en veiligheidsgebied meer moeten ontplooien om de verhoudingen binnen de atlantische alliantie evenwichtiger te maken.

Zo zouden de NAVO en EU niet ten ondergaan aan overstretch maar westerse organisaties blijven, zij het in een pan-Europees raamwerk. Dat raamwerk moet dan gekenmerkt worden door meer samenwerking met Rusland en de landen in zijn invloedsfeer, en tegelijk door meer gelijkwaardigheid met de Amerikanen op veiligheidsgebied.

Nogal makkelijk gaat Calleo eraan voorbij dat deze toekomstvisie niet alleen een machtsbalans in Europa kan herstellen, maar ook grote problemen kan opleveren. Afblazen van de uitbreidingsplannen zal acuut een politieke crisis van formaat ontketenen. Landen die door EU worden terugverwezen naar de Russische invloedsfeer, zullen dat niet zomaar accepteren. En of de enige overgebleven supermacht bereid en in staat zal zijn om binnen de NAVO en Europa een stapje terug te doen, is zeker na 11 september (het boek van Calleo werd duidelijk vóór die datum voltooid) maar de vraag.

Maar Europa moet verder, en een stevige onderlinge samenhang en een goede, vernieuwde relatie met Rusland zijn daarbij onmisbaar. En als Amerika na de grote terreuraanval toe zou zijn aan een minder prominente rol als wereldleider, en aan een krachtig Europa als gelijkwaardiger partner, dan biedt Calleo daarvoor een aantrekkelijk model.

David P. Calleo: Rethinking Europe's Future. Princeton University Press, 381 blz. E33,40