Dualisme is slecht voor de gemeentelijke democratie

Voorstanders van dualisme op lokaal niveau geloven dat het goed is wanneer de band tussen gemeenteraad en wethouders wordt `ontvlecht'. In hun verblinding zien zij niet dat dan de band tussen B en W en het ambtelijk management veel sterker wordt. En dat is pas gevaarlijk voor de lokale democratie, meent Henk Koning.

De Eerste Kamer zal vermoedelijk volgende maand een beslissing nemen over het voorstel voor de Wet dualisering gemeentebestuur. Als we dit wetsvoorstel mogen geloven, dan kampen de gemeenten met een probleem dat alle andere problemen in de schaduw stelt: het monisme. De bevoegdheden van het college van burgemeester en wethouders zijn in hoofdzaak afgeleid van die van de gemeenteraad, en de wethouders worden door en uit de gemeenteraad benoemd en blijven daar ook lid van. Dat is in ons land al meer dan honderdvijftig jaar het geval.

De bezwaren tegen het monisme worden ontleend aan het rapport van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, ofwel de commissie-Elzinga. Volgens deze commissie schept het monisme onduidelijkheden. Zo denkt de gemeenteraad dat hij zich met alles mag bemoeien. Tegen die gedachte moet de raad zelf worden beschermd, maar ook het college van B en W. Daarom moet het college niet ondergeschikt zijn aan de raad, maar nevengeschikt. Dan weten de raadsleden ook beter hun plaats. Ook de dubbelrol van wethouder-raadslid moet volgens de commissie op de helling. Een raadslid mag voortaan niet meer tegelijkertijd wethouder zijn. Burgemeester en wethouders moeten de gemeente besturen. De raad moet de verordeningen en de jaarlijkse begroting vaststellen. Als wethouders het vertrouwen van de raad verliezen, dan mag de raad hen ontslaan.

Het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur bevat de bepaling dat een wethouder geen lid meer mag zijn van de gemeenteraad. Hij hoeft op het moment van benoeming zelfs geen inwoner van de gemeente te zijn. De raad houdt zijn algemene verordenende bevoegdheid, maar een aantal specifieke verordeningsbevoegdheden worden geschrapt. Zoals de bevoegdheid om de marktdagen vast te stellen, en de bevoegdheid om een verordening vast te stellen omtrent de ambtelijke organisatie in de gemeente. B en W krijgen meer bestuursbevoegdheden zoals aanbestedingen, en aankoop en verkoop van grond en gebouwen.

De raad behoudt de bevoegdheid om wethouders te benoemen en te ontslaan, en een uitgeklede verordeningsbevoegdheid. Daarnaast behoudt de raad het begrotingsrecht en de bevoegdheid om in de gemeentelijke belastingverordeningen de tarieven te wijzigen. Het belang daarvan moet niet worden overschat. De belastinginkomsten van een gemeente bedragen slechts 10 tot 20 procent van haar totale inkomsten. De rest komt uit het gemeentefonds en uit specifieke rijksbijdragen. Enkele afzonderlijke wetten kennen aan de raad nog andere bevoegdheden toe. Maar de juridische deskundigheid van de ambtelijke organisatie staat voortaan alleen nog ter beschikking van het college. De raad moet het doen met een `griffier'.

Welke beslissingen neemt een gemeenteraad in een levende lokale democratie? Of de slaapkamerplafonds in woningen twee dan wel tweeëneenhalf uur brandwerend moeten zijn? Of percelen met een bedrijfsbestemming voor vijfendertig procent dan wel voor veertig procent mogen worden bebouwd? Misschien hoort het er wel bij. Maar volgens het wetsvoorstel mogen gemeenteraden voortaan alleen nog maar over dit soort zaken besluiten nemen. Dan valt dus de levende democratie in slaap. En een slapende democratie is geen democratie.

In een levende lokale democratie neemt een rechtstreeks door de inwoners gekozen gemeenteraad besluiten over alle belangrijke zaken die de inwoners ter harte gaan, uiteraard voorzover die zaken tot de bevoegdheid van de lokale overheid behoren. Wordt het zwembad in het oostelijk stadsdeel wel of niet gesloten? Gaat het filiaal van de stadsbibliotheek in het westelijk stadsdeel dicht? Trekt de gemeente geld uit voor de aanleg van voetbalvelden voor de jeugd, of subsidieert zij de bouw van een nieuw stadion voor de plaatselijke profvoetbalclub? Maakt de gemeente geld vrij voor een nieuw stadskantoor of voor een nieuwe schouwburg?

Over dat soort zaken horen democratisch gekozen raadsleden in een openbare vergadering met elkaar te discussiëren en de verantwoordelijkheid te nemen voor een besluit. Maar als de Eerste Kamer het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur aanvaard, worden dergelijke besluiten voortaan genomen in een besloten vergadering van het college van B en W, dat bij vorkeur bestaat uit van buiten af aangetrokken managers. Men moet wel een heel raar idee van democratie hebben, als men beweert dat dualisering de gemeentelijke democratie zal `versterken'.

De relatie tussen de raad en de wethouders moet worden `ontvlecht', vinden kabinet en Tweede Kamer. In hun verblinding zien zij niet dat daardoor een andere vervlechting veel sterker en onontwarbaarder wordt: de vervlechting tussen B en W en het ambtelijke management van de gemeente. Die vervlechting bestaat al, en is voor de lokale democratie veel gevaarlijker. Het is waar, een gemeente kan niet adequaat functioneren zonder een deskundige ambtelijke organisatie onder leiding van bekwame ambtelijke managers. Maar in een democratie zijn dat niet de gemeentebestuurders. Het gemeentebestuur wordt gekozen door de inwoners zelf. De band tussen de gekozen raad en de wethouders kan niet sterk genoeg zijn. Zij hebben elkaar hard nodig, wil er nog sprake zijn van enige democratische controle op de ambtelijke organisatie, die van nature al neiging genoeg heeft om haar eigen prioriteiten te stellen.

,,Maar de raad krijgt toch het recht van enquête?'' roepen de dualisten. Er is niet veel verstand voor nodig om te snappen waarom dat recht voor gemeenteraden niets kan betekenen. Er zijn in Nederland twee vertegenwoordigende organen die het recht van enquête hebben: de Eerste Kamer en de Tweede Kamer. De Tweede Kamer heeft verschillende keren een enquête gehouden. De Eerste Kamer nog nóóit. En iedereen weet waarom. De leden van de Eerste Kamer zijn geen fulltime volksvertegenwoordigers. Ze komen slechts één keer per week in vergadering bijeen. De rest van de week hebben ze andere werkzaamheden. Een enquête is een omvangrijke en serieuse klus. Die organiseer je niet in een paar verloren uurtjes, buiten je gewone werk om. Er moeten agenda's worden getrokken, en dagenlang moeten er ondervragingen worden gehouden. De processen-verbaal moeten worden verwerkt tot een onderzoeksrapport. Als zoiets al een te zware wissel trekt op de Eerste Kamer, wat mogen we er dan in de gemeenteraden van verwachten?

Er is tot nu toe één overheidsinstantie die fundamentele kritiek op het wetsvoorstel heeft geleverd. Dat is de Raad van State. In een nuchter en zakelijk advies heeft deze raad zijn bezwaren op een rijtje gezet. De Tweede Kamer heeft zich door het kabinet op sleeptouw laten nemen. Het valt te hopen dat de Eerste kamer wijzer zal zijn en het wetsvoorstel verwerpt.

Dr. mr. H. Koning doceert Staats- en bestuursrecht en Decentralisatie aan de Universiteit Maastricht. Dit is een bewerkte versie van het artikel dat de auteur op 2 februari in het Nederlands Juristenblad publiceert.