Europese integratie versterkt de natiestaat

Voor het smeden van een gezamenlijke Europese buitenlandse politiek waren de jaren negentig verloren jaren. We moeten Europa daarom als een keizerrijk gaan zien, aldus de Deen Erik Holm.

Ons politieke discours zou veel kunnen leren van de Denen: zij hebben geen last van overdreven moralisme en bezien de wereld meestal door een veel realistischer bril. Het boek The European Anarchy van de Deen Erik Holm, voormalig Europees adviseur van de Deense minister-president en tevens werkzaam geweest bij het IMF en de Europese Commissie, is er een goed voorbeeld van. Hij begint met de realistische vaststelling dat Europese integratie in zijn ogen alleen duurzaam kan zijn indien de natiestaten voldoende bewegingsruimte geboden wordt. Zoiets hoor je in Den Haag maar zelden.

Volgens Holm is de natiestaat eerder sterker dan zwakker geworden door het Europese integratieproces. De zogenaamde low politics, de ordening van strijdige belangen op het gebied van de handelspolitiek en het gemeenschappelijke landbouwbeleid, werden in de jaren vijftig geregeld. De high politics, Holm verstaat hieronder de gemeenschappelijke belangen op veiligheidspolitiek en monetair gebied, bleven aanvankelijk buiten de Europese samenwerking. Dat marcheerde allemaal, zo goed en kwaad als het ging, vooral omdat de NAVO de veiligheid garandeerde. Het einde van de Koude Oorlog in 1989 gooide echter roet in het eten. Om de verworvenheden van het integratieproces, vrede en welvaart, veilig te stellen moest Europa het terrein van de high politics betreden. Dat mislukte jammerlijk. Zonder een centraal monetair en economisch beleid moest de EMU het doen zonder verregaande beleidsintegratie, waardoor de hele onderneming het karakter kreeg van een experiment.

Een gemeenschappelijke buitenlandse politiek kwam evenmin tot stand. De ineenstorting van de Sovjet-Unie, de crisis van de NAVO, de uitbreiding van Europa en de centrifugale krachten op de Balkan, vereisten een gecentraliseerde Europese buitenlandse politiek, maar ook dát mislukte jammerlijk. De jaren negentig waren verloren jaren.

Holm is dus zeer negatief over de status quo. Hij wil de huidige anarchie vervangen door een nieuw integratie-concept: het imperium. Want hoe kan men ooit de uitbreidingsvraagstukken efficiënt aanpakken zonder gemeenschappelijke buitenlands politieke conceptie? Als de uitbreiding naar het oosten nog langer op de baan wordt geschoven, houdt Duitsland het misschien wel voor gezien en zijn wij terug in het interbellum.

Holm stelt voor om op het niveau van de Europese Raad een Monetaire Raad en een Veiligheidsraad in te stellen. Deze raden ondermijnen de Europese natiestaten volgens hem nauwelijks. High politics is nooit het prerogatief van kleine staten geweest. Veiligheids- en monetair beleid van kleine staten zijn immers altijd een afgeleide van grote staten. Grote Europese staten hebben evenmin iets te vrezen: er is volgens hem helemaal geen democratisch deficit op dit terrein. Dat deficit geldt namelijk alleen voor de low politics en dan hebben wij het over de formele legitimiteit: de democratische spelregels. De niet-democratisch gekozen gezichtsloze bureaucraten van de Europese Commissie en de geheime bijeenkomsten van de Raad van Ministers zijn hier de zondebok. In het geval van high politics gaat het echter niet om de democratische spelregels maar om het behaalde resultaat. In dat geval is er dus helemaal geen democratisch deficit, omdat de regeringsleiders in de Europese raad nationale legitimiteit bezitten.

Wat het monetaire gedeelte betreft heeft Holm gelijk. Op nationaal niveau was daarop in de meeste gevallen ook geen democratische controle. Het veiligheidspolitieke element is veel ingewikkelder: daar vindt op nationaal niveau meestal alleen parlementaire controle achteraf plaats. Op Europees niveau bezit de Europese Raad inderdaad de meeste legitimiteit, maar wat gebeurt er nu als een nationale minister overstemd wordt door de andere ministers? Dan wordt zo'n man in zijn eigen nationale parlement ter verantwoording geroepen en moet hij met hangende pootjes terug naar Brussel. Dan wordt de gemeenschappelijke buitenlandse politiek iets minder gemeenschappelijk worden en boet daardoor in aan geloofwaardigheid en slagvaardigheid. Holm gaat hier voorbij aan het fundamentele probleem dat de buitenlandse politiek van de EU alleen het predikaat `gemeenschappelijk' als de leden toevallig dezelfde belangen hebben. En dat is zelden het geval.

Toepassing van zijn imperium-benadering op de EMU legt de vinger op de zere plek. Holm gelooft niet dat een onafhankelijke Europese Centrale Bank, het stabiliteitspact en het vrijblijvende instrument van de beleidsvergelijking, voldoende solide zijn om de inflatie te beheersen.

Om historische redenen heeft de Bondsrepubliek na de oorlog een sterke politiek onafhankelijke Duitse centrale bank gekregen. De Bundesbank kreeg het voor elkaar dat de Europese Centrale Bank slechts één doelstelling heeft: prijsstabiliteit. In Europa is dus net zoals in Duitsland de munt gedepolitiseerd is en dat is maar goed ook, want politici laten zich vaak leiden door de waan van de dag. Er is echter wel een groot verschil tussen Europa en Duitsland. Voor Duitsland betekent een onafhankelijke centrale bank een depolitisering van de munt. Voor Europa betekent het zelfs een denationalisatie omdat er geen Europese federale regering bestaat. De EMU impliceert dus geen soevereiniteitsoverdracht van de monetaire politiek, maar een Europese abdicatie.

Theoretisch moet de ECB haar politiek dus formuleren in een politiek vacuüm. In werkelijkheid wordt zij voortdurend bewerkt door nationale regeringen. Zal de ECB daar tegen bestand zijn? Holm betwijfelt dat en stelt een Monetary Council voor. Hij gaat er dan wel van uit dat deze Council zich verstandig zal gedragen. Wat is minder slecht, een ECB die af en toe bezwijkt onder druk van nationale regeringen, of Holms supranationale raad dat een onverstandig beleid voert? We moeten maar hopen dat de ECB niet onder de druk vanuit de hoofdsteden bezwijkt.

Europa is geen imperium. Van een gemeenschappelijke buitenlandse politiek, laat staan van een veiligheidspolitiek, is nauwelijks sprake. De architecten van de gemeenschappelijke buitenlandse politiek, auteurs van de verdragen van Maastricht en Amsterdam, zijn de kleermakers van de nieuwe kleren zonder keizer. De Keizer bestaat niet.

Erik Holm: The European Anarchy. Europe's hard road into high politics.Copenhagen Business School Press, 291 blz., ƒ108,40