Bestuurders moeten zèlf de straat op

Overheidsinstellingen geven steeds meer geld uit aan externe en interne communicatieadviseurs. Bestuurders moeten de communicatie met de bevolking echter niet aan derden overlaten maar zelf hun ideeën uitdragen, vindt Luuk Hajema.

Een opmerkelijke kop boven een bericht in NRC Handelsblad van 7 januari: `Hoofdstad huurt pr voor privatisering'. Lezing van het artikel leert dat de gemeente Amsterdam het adviesbureau van Ton Elias heeft ingehuurd, de oud-journalist die zoals nogal wat bekende oud-journalisten een eigen communicatieadviesbureau bestiert.

Dit soort berichten duikt geregeld op in de kranten. Vaak is er vervolgens een verontrust lid van de Tweede Kamer dat het kabinet hierover bevraagt. Overheid en `public relations', kan dat wel door de beugel? Veel journalisten en volksvertegenwoordigers vinden van niet, of worstelen hiermee. Maar de praktijk is dat overheidsinstellingen steeds meer geld uitgeven aan externe en interne communicatieadviseurs. Dat lijkt onvermijdelijk, en is op zichzelf helemaal niet erg, zolang het maar niet tot gevolg heeft dat de verantwoordelijke bestuurders zelf buiten beeld blijven.

Begin jaren zestig werkten bij alle Nederlandse gemeenten tezamen een kleine vijftig voorlichters en pr-medewerkers. Nu heeft alleen een middelgrote gemeente als Groningen dat aantal voorlichters en communicatieadviseurs in dienst. Het aantal gemeenteambtenaren is sinds het midden van de jaren tachtig afgenomen, maar het aantal communicatiespecialisten is sindsdien juist sterk gegroeid. Vandaag de dag heeft elke gemeente eigen voorlichters en communicatieadviseurs op de loonlijst staan. Die voorlichters en adviseurs huren voor grotere en kleinere klussen hulp van buiten in, omdat hun bestuurders dat willen, of omdat ze wel moeten omdat ze het werk niet aankunnen. Want de vraag naar kennis, kunde en ervaring op dat gebied is vrijwel onbegrensd.

Dat bestuurders externe communicatiespecialisten in de arm nemen is niet van vandaag of gisteren. De schaal waarop dat gebeurt wel. In de 19e eeuw subsidieerde de staat eigen kranten, met weinig succes overigens. In de hoogtijdagen van de verzuiling fungeerden kranten en omroepen als de boodschappers van de politieke partijen. En toen de massamedia zich die rol niet meer lieten aanleunen, begon de opmars van de interne en externe voorlichters en pr-adviseurs, of hoe ze zich ook mogen laten noemen.

Het optreden van één van hen – Ben Korsten, de `mannetjesmaker' – was in 1968 zelfs de aanleiding tot het instellen van een staatscommissie onder leiding van de latere ARP-premier Barend Biesheuvel, die zich over het vraagstuk van de overheidsvoorlichting moest buigen.

Het wegvallen van de voorheen zo volgzame pers, en meer in het algemeen, van `verzuilde' maatschappelijke verbanden, noopte overheidsorganisaties ertoe zich meer in te spannen voor de voorlichting aan het publiek. Dat is een belangrijke verklaring van de toename van het aantal voorlichters en pr-adviseurs in en rondom ministeries, provincies en gemeenten, in de jaren zestig en zeventig. Daarna leidde de toenemende complexiteit van wet- en regelgeving tot een verdere groei van het aantal voorlichtingsfuncties bij de overheid. Allerlei vormen van `bestuurlijke vernieuwing' hebben in de jaren negentig voor een explosieve groei van het aantal communicatieadviseurs gezorgd. In Amsterdam, in Groningen, en in bijna iedere andere grote gemeente hebben gemeentebesturen hun best gedaan de contacten met de bevolking te verbeteren, geschrokken als zij waren van de lage opkomst bij verkiezingen, en het verlies van gevestigde politieke partijen.

`Interactief bestuur' is op lokaal niveau tegenwoordig een gevleugeld begrip. Daarmee wordt bedoeld dat burgers van meet af aan worden betrokken bij het ontwikkelen van beleidsplannen. Bestuurders trachten zich zo te verzekeren van voldoende `draagvlak' voor hun beleid. Aan het voorbereiden en uitvoeren van strategieën daarvoor verdient menig communicatieadviseur een goedbelegde boterham. Ook mensen als Ton Elias. Journalisten verbazen zich daar nog steeds over. Het is jammer dat die verbazing zelden leidt tot pogingen zich meer te verdiepen in het functioneren van het bestuur en in de problematische relatie tussen bestuur en bevolking.

Ondanks alle pogingen die bestuurders doen om steun te verwerven voor beleidsplannen, staan af en toe inwoners op die het met het bestuur van hun gemeente oneens zijn. Dat is van alle tijden. Nieuw is dat zij daar nu een referendum voor kunnen aanvragen. Opnieuw brengen bestuurders dan hun communicatieadviseurs in stelling. Allereerst om te proberen te voorkomen dat inwoners hun handtekening zetten onder een referendumverzoek, dat van een klein groepje afkomstig kan zijn. Als er toch een referendum komt met de bedoeling tegenstanders op andere gedachten te brengen, voorstanders aan te moedigen te gaan stemmen en twijfelaars in het kamp van de voorstanders te krijgen. Tot zover niets aan de hand, zou je zeggen.

Ook in Groningen is dat een jaar geleden gebeurd. Interne en externe adviseurs hebben het gemeentebestuur daarbij terzijde gestaan. Nog nooit is in Groningen zoveel tijd en geld uitgetrokken voor de promotie van een beleidsplan. Dat mocht allemaal niet baten. In het referendum van 21 februari vorig jaar leed het gemeentebestuur een zware nederlaag en werd het plan voor de `Nieuwe Noordzijde' van de Grote Markt van tafel geveegd. Een van de lessen van dat referendum is dat bestuurders er goed aan doen vooral zelf voor hun ideeën op te komen, op zo'n manier dat de massamedia daar niet omheen kunnen. Het bestuur koos daarentegen voor de luwte, aangemoedigd door het voorbeeld van het Amsterdamse gemeentebestuur in de jaren negentig.

In hun boek De slag om IJburg hebben de communicatiewetenschapper Neijens en de politicoloog Van Praag dat uit de doeken gedaan. De communicatie met de bevolking liet men in Amsterdam welbewust aan anderen – ambtenaren en externen – over. Die strategie van depolitisering werkte in de hoofdstad wel, in Groningen niet, zoals de Tilburgse bestuurskundigen Tops en Boogers in een recent onderzoek hebben uiteengezet. En dat is misschien maar goed ook. Uit democratisch oogpunt lijkt het gewenst dat bestuurders kleur bekennen, juist als het om omstreden zaken gaat. Maar daar hebben de meeste adviseurs helaas geen boodschap aan.

Dr. L. Hajema is hoofd communicatie bij de dienst Ruimtelijke Ordening en Economische Zaken van de gemeente Groningen en is vorig jaar gepromoveerd op `De glazenwassers van het bestuur', over de verhouding tussen lokale overheid, massamedia en burgers.