VS krijgen wel erg veel speelruimte

In Afghanistan blijkt dat de VN-Veiligheidsraad tekortschiet als handhaver van de internationale vrede en veiligheid, meent Guido den Dekker.

De aanloop tot een wisseling van de wacht in Afghanistan speelt zich in onverwacht snel tempo af. Het heeft er alle schijn van dat wie de paar steden en middelgrote plaatsen in het land beheerst, automatisch de diverse provincies beheerst en formeel als machthebber geldt – ongeacht of groepen tegenstanders zich in de ontoegankelijke bergen op een guerrillaoorlog voorbereiden.

Plannen voor de wederopbouw en ontwikkeling van Afghanistan zijn in volle gang. De Veiligheidsraad van de Verenigde Naties heeft in resolutie 1378 van 14 november formeel aangegeven dat de VN een centrale rol zouden moeten spelen bij de totstandbrenging van een interim-regering in Afghanistan, die moet leiden tot de vorming van een nieuwe, multi-etnische regering. Die moet de mensenrechten van alle Afghanen respecteren, de internationale verplichtingen van Afghanistan naleven en de ordelijke terugkeer van vluchtelingen vergemakkelijken.

In zijn An Agenda for Peace uit 1992 zag de voormalige VN-secretaris-generaal Boutros Ghali reeds een grote rol voor de VN weggelegd op het vlak van peace building; een concept waarvan de VN ook in Afghanistan gebruik lijken te maken. Deze opstelling van de VN is bekend uit eerdere conflicten, variërend van het voormalig Joegoslavië tot Somalië en Oost-Timor.

Hoewel de VN als geheel dus een grote rol wordt toebedacht in het conflict in Afghanistan, valt het op dat de Veiligheidsraad zich op een cruciaal punt uiterst terughoudend heeft opgesteld. Immers, waar is de machtiging tot gebruik van geweld? Sinds de Golfoorlog van 1991 staat vast dat de Veiligheidsraad tot het toepassen van geweld machtigt door het gebruik van de formulering to use all necessary means (`om alle noodzakelijke middelen te gebruiken'). De leden van de Veiligheidsraad hebben tot nog toe unaniem resoluties aangenomen waarin zij herhaaldelijk hebben bevestigd dat het internationaal terrorisme een bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid is. Toch nam de Raad tot dusver slechts één resolutie in de kwestie-Afghanistan aan, namelijk resolutie 1373 van 28 september, waarin hij `handelend onder Hoofdstuk VII' van het VN-Handvest tot concrete besluiten kwam. Deze besluiten richten zich primair op het aanpakken van de financiers van terroristen en hebben een wetgevend karakter. Verder hield de Veiligheidsraad zich hoofdzakelijk bezig met algemene beschouwingen over terrorismebestrijding en bleef de machtiging tot geweldgebruik uit.

Net als in Kosovo in 1999, zwijgt de Veiligheidsraad nu weer. Maar anders dan ten tijde van de Kosovo-crisis bestaat nu geen dreiging van het gebruik van het vetorecht. Bovendien is de militaire operatie tegen Afghanistan gebaseerd op het recht van (collectieve) zelfverdediging conform artikel 51 van het VN-Handvest. Dit artikel staat zelfverdediging toe ,,totdat de Veiligheidsraad de noodzakelijke maatregelen ter handhaving van de internationale vrede en veiligheid heeft genomen''.

Vooralsnog is de Raad echter niet van zins om het militaire deel van de acties naar zich toe te trekken. De Raad laat zo wel een heel uitgebreid recht van zelfverdediging in stand.

Een mogelijke verklaring voor dit gedrag van de Veiligheidsraad is dat een machtiging tot gebruik van geweld door de Veiligheidsraad altijd voor een bepaald doel moet worden gegeven. Het is uitermate ingewikkeld om inzake Afghanistan een duidelijk militair doel te formuleren. De doelstelling: het uitbannen van internationaal terrorisme en het oprollen van het Al-Qaeda netwerk, zou, juist ten gevolge van de internationale vertakking van dit netwerk, een vrijbrief tot geweldsgebruik opleveren die in het ergste geval zou kunnen uitmonden in een wereldoorlog.

Daarnaast is het een feit dat de Veiligheidsraad wordt gedomineerd door landen die lang gevangen zaten in de Oost-West-tegenstelling. Het verlenen van een vetorecht aan de vijf permanente leden is indertijd gedaan om geen Veiligheidsraadbesluiten doorgang te kunnen laten vinden wanneer deze zouden ingaan tegen de wensen van de grote spelers op het wereldtoneel: de Verenigde Staten, de (toenmalige) Sovjet-Unie, en na 1971 ook China (het vetorecht van de Britten en Fransen is meer historisch te verklaren). Het conflict in Afghanistan moet daarentegen voornamelijk in de Noord-Zuid-context begrepen worden. De noodzaak tot de vorming van een brede coalitie, ten behoeve waarvan de VS kosten noch moeite hebben gespaard, is voortgekomen uit de angst voor een dreigend conflict met de hele moslimwereld naar aanleiding van de acties tegen Afghanistan.

Voor de toekomstige wederopbouw van de regio is echter niet die coalitie, maar de VN de aangewezen organisatie. Wanneer de VN een geloofwaardige rol willen blijven spelen, zowel in Afghanistan op dit moment als ten opzichte van de moslimbevolking in grote delen van de wereld op de lange termijn, dient de organisatie als geheel zijn neutraliteit zoveel mogelijk te bewaren. Een Veiligheidsraad die machtigt tot geweldsgebruik past daar niet bij.

Uitgaande van de juistheid van deze analyse, is een mogelijke gevolgtrekking dat de Veiligheidsraad ook zonder de blokkade van het vetorecht veelal niet in staat kan worden geacht om zijn primaire verantwoordelijkheid volgens het VN-Handvest – de handhaving van de internationale vrede en veiligheid – effectief te nemen. Hoe dan ook worden in de praktijk steeds vaker `juridische' wegen gevonden om onder het interstatelijk geweldsverbod van het VN-Handvest (art. 2 lid 4) uit te komen ingeval de situatie hiertoe noopt en de Veiligheidsraad op cruciale punten zwijgt.

In Kosovo (waar het vetorecht wel een rol speelde) heette het humanitaire interventie, in Afghanistan schijnt het recht van zelfverdediging nagenoeg onbeperkt en oneindig te zijn. Met mogelijke nieuwe acties tegen andere `exporteurs van terrorisme' in het vooruitzicht, is het van het grootste belang dat duidelijk wordt in hoeverre de Veiligheidsraad zich nog opwerpt als handhaver van de internationale vrede en veiligheid. Als de huidige trend zich voortzet verliest de Veiligheidsraad zijn greep op het geweldsmonopolie, en zullen zijn resoluties zich in toenemende mate van de werkelijkheid verwijderen.

Guido den Dekker is verbonden aan de afdeling Volkenrecht van de Universiteit van Amsterdam.

    • Guido den Dekker