Bestrijding fraude is ten onrechte stiefkind

Bij de discussie over bouwfraude moet afstand genomen worden van concrete zaken en allereerst gekeken worden naar factoren die effectieve bestrijding in de weg staan, vindt J.M. Reijntjes.

Misleiding is van alle tijden. Fraude is daarvan de variant voor geletterden, het is misleiding op papier. Het is méér dan gewone valsheid in geschrifte; fraude is een combinatie van delicten. Meestal gaat het om wederrechtelijke toe-eigening, door valsheid gedekt. Dat hij geld wegneemt, maakt van een boekhouder geen fraudeur; hij wordt dat zodra hij zijn verduistering bemantelt en in de boeken knoeit. Vaak zijn er bovendien anderen, wier zwijgen gekocht moet worden: fraude gaat niet zelden gepaard met een vorm van corruptie.

Omdat openhartigheid voor de fiscus voor de fraudeur méér dan onverstandig is, ontstaat een kluwen van doorgaans strafbare, en op zijn minst laakbare, gedragingen. Dat bijzondere karakter van fraude maakt de opsporing lastig: wie een draad uit de kluwen trekt weet waar hij begint, maar niet waar, en wanneer, het einde komt. Anderzijds maakt het de fraudeur ook kwetsbaar.

Bijzonder moeilijk is het opsporen van fraude dus niet – in elk geval niet altijd; maar wel tijdrovend, en daarom kostbaar. De politie maakt een rekensom: voor één fikse fraude lossen we honderd inbraken op. Fraudebestrijding heeft daarom geen voorrang; en wordt de opsporing ter hand genomen, dan krijgt het team dat er mee wordt belast opdracht om te zorgen (naar verhouding) snel klaar te zijn. Zo kan het niet anders of de opsporing blijft tot enkele aspecten van de fraude beperkt: de kluwen wordt maar een klein eindje afgerold.

Bij de berechting van fraude worden de problemen nog groter. Fraude is geen afzonderlijk delict en komt niet voor in het Wetboek van Strafrecht. Vervolging zal altijd worden gebaseerd op één of meer van de deelaspecten. Dit maakt het de verdediging gemakkelijk om rookgordijnen op te trekken, zelfs wanneer de fraude helemaal is opgehelderd (wat zelden gebeurt). Wie alleen keiharde zaken vervolgen wil, zal fraude doorgaans seponeren wegens gebrek aan bewijs.

Fraudeurs hebben meestal geld en dus goede advocaten, en ze beantwoorden niet aan het beeld dat het grote publiek van boeven heeft. Wanneer het justitie tegenzit kiest dat publiek al gauw de zijde van de handige jongens, die eigenlijk alleen bezig waren geld te verdienen – `net of daar iets mis mee is'. Fraudeonderzoek leidt gemakkelijk tot trammelant – vooral wanneer ambtenaren in de zaak betrokken zijn. Geen wonder dat de gemiddelde politieman en officier van justitie liever moordzaken doen; hun chefs denken er niet anders over. Fraudeonderzoek is een stiefkind.

Er bestaat een economische theorie die aanknoopt bij de zogeheten varkenscyclus: wanneer varkens winst beloven, gaan veel boeren fokken. Door het vergrote aanbod zakken de prijzen, boeren gaan failliet, veel fokkers houden ermee op, het aanbod daalt, de prijzen stijgen – voorspoed voor de boeren die volharden. Enzovoort. Zo is er ook een fraudecyclus. Of de fraude fluctueert, kunnen zelfs criminologen niet vertellen. Dat is ook een eigenschap van fraude: die maakt zelden zichtbare slachtoffers, spoor je de fraude niet op, dan blijft die verborgen. Wat schommelt, is de aandacht voor fraude. Vrijwel zeker is er een relatie met de conjunctuur. Geld wordt schaarser, misschien is er daarom méér fraude – maar in elk geval letten we beter op de portemonnee en krijgt fraudebestrijding een impuls. Vervolgens komt onafwendbaar het moment waarop de kosten zo hoog zijn opgelopen dat de weerzin de overhand neemt en de fraudebestrijder een betere werkkring zoekt. Alleen een krachtige preventie kan deze cyclus doorbreken.

De plotselinge opwinding over de aannemersfraude doet vermoeden dat we op weg zijn naar een nieuwe top in de cyclus. Het vorige `hoogtepunt' beleefde Nederland omstreeks 1986. Het ging om koppelbazen (facturenfraude), btw-carroussels en de woningbouw. Er moesten méér woningen komen. Het parlement maakte zich daar sterk voor, en dus kwam er een subsidieregeling. Steeds grotere groepen kregen belang bij het bouwen: naast de woningzoekenden en de aannemers vooral ook de beleggers – toen: de grote pensioenfondsen. Toezicht werd wel gehouden, maar mocht het bouwen niet vertragen. Zo ontstond een voedingsbodem voor fraude en corruptie. Het rumoer was groot toen bleek dat op ruime schaal woningen, die voor subsidie niet in aanmerking kwamen, door kunstgrepen (gedekt door valsheid in geschrifte) subsidiabel waren gemaakt.

Er kwam een justitieel onderzoek naar de handel en wandel van één grote belegger, het ABP. Niet omdat het ABP slechter was dan anderen, maar omdat het door een (vermoedelijk toevallige) samenloop van omstandigheden de meeste aandacht trok. Uiteindelijk is het niet tot vervolging gekomen. De voornaamste verdachten waren dood of stervende, op één na, die al voor andere fraudes terechtstond. Het ABP zelf bleek alleen vervolgd te kunnen worden voor naar verhouding onbetekenende delicten. Corruptie was niet bewijsbaar.

Wat was het resultaat? Er kwam een parlementaire enquête, het ABP stelde orde op zaken, en volkshuisvesting nam maatregelen; maar de rol van de andere betrokkenen bleef onderbelicht. Justitie liet, bij gebrek aan middelen, de meeste beleggers en de aannemers met rust. De enquêtecommissie kon daardoor – maar wilde eigenlijk ook niet – verder kijken; het rapport moest af. Toch had er méér geleerd kunnen worden. Wat structureel mis was, bleef grotendeels onder het tapijt liggen.

Over de Clickfonds-zaak wordt weinig vernomen. Misschien gebeurt er veel achter de schermen maar het zou ook kunnen dat men grote fraudeonderzoeken niet aan kan. Alleen zo valt immers te verdedigen dat zaken worden geschikt zonder behoorlijk te zijn opgehelderd.

Is het balkon kapot, dan vraagt de woningeigenaar een aannemer om een prijsopgaaf. Wat de aannemer calculeert, probeert de eigenaar na te rekenen, maar veel verstand zal hij er niet van hebben. Als de nood hoog is en de gevraagde geldsom geen onoverkomelijk bezwaar, zal de aannemer aan de slag kunnen.

Bij de overheid zou het anders moeten liggen. Het gaat daar steevast om veel hogere bedragen, en de kans dat inschrijvende aannemers samenspannen, is navenant groter. Bovendien werkt de overheid niet met eigen geld; dat schept een verplichting. Er is dan ook een legioen van ambtenaren dat precies na kan rekenen of de calculatie klopt. Of niet? Het is de vraag of ambtenaren en politici dat willen. Ook zij lijken zich vooral te laten leiden door de beschikbaarheid van middelen en de wens om snel hun plannen uit te voeren. Vermoeden zij gesjoemel, dan zullen velen daar niets tegen doen, omdat zij op die plannen worden afgerekend, en niet op prijsbewustzijn.

Dat de overheid te veel betaalt, moet voor veel ambtenaren oud nieuws zijn. Toch blijven zij zwijgen. Op corruptie hoeft dat niet te wijzen; het gaat om andere vormen van eigen belang. Klokkenluiders worden gestraft, daar zit de kneep. Het liep slecht af met de aannemer die niet langer mee wilde doen: hij ging failliet. En de ambtenaar, die zijn burgemeester voor de voeten liep staat op non-actief.

Nu gaan er stemmen op dat in de zaak van de samenspannende aannemers naast een justitieel onderzoek opnieuw een parlementaire eenquête nodig zou zijn. Opsporen kan een enquêtecommissie echter niet; en wil men de kans op succesvolle vervolging niet verspelen, dan moet men niet toelaten dat justitie zich wéér ondergeschikt maakt. Wat door middel van een enquête kan, en waar een enquête voor is bedoeld, is het blootleggen van de structuren die tot fraude leiden en die een effectieve bestrijding in de weg staan.

Prof.mr. J.M. Reijntjes is hoogleraar Strafrecht aan de Open Universiteit.

    • J.M. Reijntjes