Internationaal bestuur werkt niet in Afghanistan

Nation building, ja of nee. Het was een tijd lang mode om landen die in de vernieling waren geraakt, zogenoemde `failed states', met internationale inspanningen weer op de been te brengen. Het sprekendste voorbeeld was misschien Cambodja. Het koninkrijk van de Khmer was verscheurd geraakt door de uitwassen van de Koude Oorlog, de burgeroorlogen die overal in Indochina uitbraken nadat in 1954 het Franse kolonialisme was verslagen. Een deel van het Cambodjaanse grondgebied raakte betrokken bij de strijd in Vietnam.

De machtsovername door de opstandelingen van de Rode Khmer leidde tot de beruchte `killing fields'. De Vietnamezen hielpen vervolgens een gematigder communistisch regime in het zadel, waarna de Verenigde Naties verkiezingen organiseerden die onder toezicht van blauwhelmen in een soort coalitieregering uitmondden.

Eind goed al goed? Niet bepaald. Cambodja is van de schermen en de voorpagina's verdwenen, maar het is niet de rechtsstaat geworden die de internationale gemeenschap destijds voor ogen had. Dat kon ook niet worden verwacht in een land dat geen enkele ervaring heeft met democratie en rechten van de mens. De winst is beëindiging van het geweld in zijn abjectste vormen, maar die winst moet eerder worden toegeschreven aan de continuïteit van de ongecontroleerde macht binnen Cambodja dan aan externe invloeden.

De geschiedenis van de afgelopen tien jaar heeft een spoor getrokken van mislukte staten. Evenals in Cambodja het geval was, konden de oorzaken veelal worden herleid tot de periode van de Koude Oorlog. Landen als Congo-Kinshasa (een tijdlang bekend als Zaïre) en Somalië vielen na hun dekolonisatie ten prooi aan de strijd om invloed tussen het communisme en het westen. Ethiopië ruilde op een gegeven ogenblik zelfs met Somalië van sponsor. Alle drie landen kwamen onder zware repressie te staan van de heersende regimes, repressie die uitmondde in burgeroorlogen en chronische verdeeldheid.

In Europa was daarentegen al tientallen jaren lang sprake van een geconsolideerde verdeling. De scheidslijn was aanvaard. De enige uitzondering was Joegoslavië dat, weliswaar communistisch, op eigen kracht de sovjetsfeer had verlaten. De gewapende status quo in Europa, sinds de Hongaarse opstand van 1956 onomstreden, onttrok tientallen jaren lang spanningen aan het oog die vergelijkbaar waren met de etnische spanningen in Afrika en Azië. Met de ineenstorting van het sovjetimperium kwam het dan tot een uitbarsting, staten en regio's meeslepend in een onverwachte baaierd van geweld. In grote delen van de voormalige communistische invloedssfeer begonnen de ontwikkelingen eenzelfde vluchtigheid te vertonen als in het gedekoloniseerde Azië en Afrika al geruime tijd het geval was.

Het internationale stelsel was sinds 1945 verankerd in de onschendbaarheid van grenzen. Wie oorlog wilde voorkomen, diende de integriteit van staten voorop te stellen en daarmee van de grenzen. Bij het begin van de Tweede Wereldoorlog was aan het licht getreden hoe eenvoudig het zelfbeschikkingsrecht van volken en volksgroepen kon worden gemanipuleerd tot een alibi voor agressie tegen buurlanden. En hoewel de naoorlogse periode door de op gang komende dekolonisatie meer en meer in het teken kwam te staan van een specifieke toepassing van dat recht, kon de barrière tegen misbruik ervan niet hoog genoeg worden gemaakt. Het VN-Handvest weerspiegelt dit streven.

Het dogma van de onschendbaarheid van grenzen heeft een rol gespeeld bij het handhaven van de status quo in Europa tijdens de Koude Oorlog.

De ontspanning in de betrekkingen tussen oost en west gedurende de jaren zeventig was gebaseerd op de erkenning van de Duitse deling en van de onveranderlijkheid van de grenzen anders dan door onderhandelingen. Bij de Duitse eenwording speelde het vraagstuk van de Duits-Poolse grens weer even op, maar de kwestie werd in onderling overleg relatief snel opgelost. De universele rechtsregels bleken sterker dan nationalistische oprispingen.

De kater kwam echter snel. De euforie over de geweldloosheid waarmee de ingrijpende veranderingen in Europa zich aanvankelijk voltrokken, werd bruut verstoord door de gewelddadigheid van de omwentelingen in de nieuwe, uit de communistische wereld voortgekomen staten. Kroatië, Bosnië, Moldavië, Georgië, Armenië, Azerbajdzjan en Tadzjikistan veranderden in slagvelden, enkele jaren later gevolgd door `provincies' als Tsjetsjenië en Kosovo, en ten slotte door Servië en Macedonië. Het ontwaken uit de droom van geweldloosheid was overigens begonnen in Roemenië met de bloedige afrekening met het bewind van Ceausescu en een kortstondige furie tegen de Hongaarse minderheid.

Met een reeks van interventies heeft de internationale gemeenschap geprobeerd het geweld te keren en tegen de etnische verdeeldheid in nieuwe samenlevingen van de grond te krijgen. Die bemoeienissen van de VN, de NAVO, de OVSE, de EU en andere hebben nergens nog tot een bevredigende oplossing geleid.

Het geweld is veelal tot staan gebracht, geen geringe verdienste op zichzelf, maar er zijn geen nieuwe duurzame structuren ontstaan die deze volken en volksgroepen in staat stellen op eigen kracht aan een vreedzame toekomst te bouwen.

Het jongste object van internationale zorg is Afghanistan. Een `failed state' bij uitstek, maar niet sinds gisteren. Ook in dit land gaan de wortels van de gewelddadigheid terug tot de Koude Oorlog. In de worsteling naar een modernere samenleving geraakte Afghanistan onder de invloed van de Sovjet-Unie. Traditionele groeperingen kwamen daartegen met succes in verzet, burgeroorlogen volgden, de Talibaan namen het land over en nu dreigt opnieuw totale anarchie.

De geschiedenis van de internationale bemoeienis met staten in verval is niet bemoedigend. De meer positieve resultaten zijn bereikt met hulp van internationale instellingen die het feitelijke bestuur van de betrokken gebieden hebben overgenomen. Niemand ziet hierin echter de oplossing voor Afghanistan: de Afghaanse facties niet, de buurlanden niet die ieder een andere factie steunen, de VN al helemaal niet. De gedachten gaan uit naar een coalitieregering in Kabul, voor het contact met de buitenwereld, en verregaande autonomie voor de verschillende stamgebieden.

Hulpverlening zal een belangrijke plaats innemen, maar Bosnië en Kosovo zullen hier geen voorbeeld zijn ter navolging. De Talibaan hebben hun conclusie al getrokken: de grootmachten willen Afghanistan verdelen.

J.H. Sampiemon is commentator voor NRC Handelsblad.

    • J.H. Sampiemon