Toppen brengen hun geld vaak niet op

Sinds de aanslagen in de VS hebben nogal wat regeringsleiders en staatshoofden een vol reisschema. Topontmoetingen wisselen elkaar af met de snelheid van de klok. Maar overdaad schaadt, zeker in de diplomatie, meent Jan Melissen.

Na de aanslagen op de Twin Towers in New York zijn de wereldleiders eerder meer dan minder gaan vliegen. In tijden van internationale crisis groeit de roep om politiek leiderschap, en het behoeft dan ook geen verbazing dat de huidige toestand heeft geleid tot een groot aantal ontmoetingen tussen premiers en presidenten.

Beroepsonderhandelaars plaatsen al lange tijd vraagtekens bij de wenselijkheid en effectiviteit van dergelijke onderhandelingen op het hoogste politieke niveau. Politici zijn daar niet erg gevoelig voor zolang de top een nuttig propaganda-instrument is, dat niet alleen mooie plaatjes en veel publiciteit oplevert, maar ook electoraal voordeel. De leiders zelf varen er wel bij. Een top is voor hen een window of opportunity. Maar met de wildgroei van topconferenties wordt op verschillende fronten een prijs betaald waarvan men zich mag afvragen of die niet aan de hoge kant is. En wie is er verder mee gediend?

Deze crisis heeft de Amerikaanse president Bush de kans geboden om te laten zien dat aan zijn leiderschapskwaliteiten niet moet worden getwijfeld, wat voorafgaand aan de kamikazeaanval in New York nogal eens het geval was. Zijn populariteit is omhooggeschoten en wie zijn leiderschap in twijfel trekt wordt in de VS al gauw verdacht gemaakt. Bovendien biedt de mondialisering van het terrorisme het kompas waar de Amerikaanse buitenlandse politiek sinds de ineenstorting van het Sovjetrijk naar heeft lopen zoeken.

Ook Rusland was jarenlang op zoek naar een nieuwe identiteit, zij het zonder het voordeel van een vergelijkbare supermachtstatus. Vladimir Poetin heeft deze kans dan ook waargenomen om zowel zijn persoonlijke reputatie als Ruslands internationaal aanzien op te poetsen. Een probleem als de mensenrechtenschendingen in Tsjetsjenië was tot 11 september een complicerende factor in Ruslands betrekkingen met het westen, maar de antiterreurcampagne blijkt een wondermiddel tegen vele kwalen: Europese collega's als bondskanselier Schröder tonen plotseling openlijk en zonder schroom begrip voor de regionale problemen van Moskou.

Zelfs leiders van landen die zich laten voorstaan op het hoog ethisch gehalte van hun buitenlandse politiek, zien de internationale werkelijkheid ineens vanuit een ander perspectief. Premier Kok onderging lijdzaam een tot in de puntjes door zijn Pakistaanse gastheer geregisseerd bliksembezoek en haalde de voorpagina's met een mooie tulband op. Met een prachtig understatement kneedde hij de eerder veroordeelde militaire coup in Pakistan om tot de veel aangenamer klinkende constatering ,,dat meneer Musharraf op een bijzondere wijze aan de macht gekomen is''. Het was volgens Kok ,,een bijzondere ervaring om met eigen ogen de humanitaire situatie te zien''. Daar valt moeilijk aan te twijfelen, maar de vraag wat nu precies het diplomatiek nut van dit bezoek was blijft onbeantwoord.

Internationaal topoverleg heeft in tijden van crisis zijn eigen regels – wie aan Grote Diplomatie doet moet niet op de kleintjes letten – en veel politieke leiders die allang hunkerden naar meer internationale erkenning varen er wel bij. Lastige kwesties in de bilaterale betrekkingen worden in de ijskast gezet of op zo'n verhulde en terloopse manier genoemd dat het effect nihil is. Principes op het terrein van de buitenlandse politieke worden nu verrassend gemakkelijk en zonder vrees voor politieke consequenties overboord gezet.

Met de aandacht die ze in de media krijgen, verschaffen topontmoetingen een hele zwik politieke leiders impliciet een vorm van internationale respectabiliteit of zelfs legitimiteit die op een andere manier moeilijk te verkrijgen is. Het behoeft dan ook geen verbazing dat staten met een dubieus democratisch gehalte zich zo snel en gewillig hebben kunnen aansluiten bij de om zich heen grijpende diplomatie op het hoogste niveau.

Bovendien moeten veel staten een volwassen en goed getrainde diplomatieke dienst ontberen. De politieke leider komt dan al gauw in beeld. Dat was het geval na de dekolonisatie in menig Afrikaans land, maar vandaag de dag geldt hetzelfde voor bijvoorbeeld verschillende nieuwkomers in Centraal-Azië. De topconferentie past de leiders van de `Stans', zoals ze in diplomatieke kringen heten, als een op maat gemaakte jas. Landen als Oezbekistan en Turkmenistan mogen dan `maatschappijen in transitie' zijn en geleidelijk een professioneel diplomatiek apparaat opbouwen, of die overgang ten koste zal gaan van de vergaande macht van de Leider, valt zeer te betwijfelen.

Het primaat van de leider doet zich mutatis mutandis ook in het moderne en democratische Europa gelden. De kleinere landen van de EU en Romano Prodi hadden het nakijken toen Schröder, Chirac en Blair zich in de schijnwerpers van de internationale publiciteit plaatsten. De minitop in Gent bevestigde wat iedereen natuurlijk allang wist, maar in rustiger tijden dicteert de beschaafde Europese gedragsnorm dat het ongepast is om deze rauwe politieke realiteit aan het publiek te laten zien. Geleidelijk wennen we eraan. In de eerdere crises van de 21ste eeuw was het al ruimschoots duidelijk geworden dat de EU, wanneer het menens wordt, het tegen Berlijn, Parijs en Londen moet afleggen. 11 september heeft eraan bijgedragen dat steeds meer stemmen openlijk pleiten voor een nog centralere, diplomatieke rol voor de leiders van Groot-Brittannië, Frankrijk en Duitsland. Zoals de Britse staatssecretaris voor Europese Zaken Peter Hain recentelijk schreef: ,,Heads of state and government are the most visible democratic representatives we have.'' En daarom komt hun de rol van `supreme directing body of the Union' toe.

Tony Blair spant als reizend ambassadeur en politiek missionaris in het Europese trio de kroon. Niet de hoogste vertegenwoordigers van de Europese Unie, maar de Britse premier eist nu een rol als coalitiebouwer en peacebroker in het Midden-Oosten op.

Het fenomeen Blair laat in uitvergrote vorm zien waar ook andere landen met een kabinetssysteem, waaronder Nederland, mee te maken hebben gekregen. De premier gaat zich presidentieel gedragen en trekt steeds meer macht op het gebied van de buitenlandse politiek naar zich toe. Het is geen nieuwe ontwikkeling, al is het slecht nieuws voor ministeries van Buitenlandse Zaken. Zorgwekkend is wel dat het politieke leven in Groot-Brittannië steeds meer draait om de premier en dat de Britten het de laatste tijd met een parttime premier moeten stellen.

Topontmoetingen zullen als diplomatieke methode niet verdwijnen. Juist in crisistijd hebben ze zeker hun nut. In het multilaterale verkeer is de top evenmin weg te denken, al doen de `sherpa's', die de leiders naar de top begeleiden meestal het eigenlijke, inhoudelijke werk. Beroepsonderhandelaars kunnen de tophoppers wel afschilderen als amateurs aan de onderhandelingstafel, maar zo simpel is het niet en er kunnen zowel argumenten voor als tegen de topconferentie opgesomd worden. Maar overdaad schaadt – juist in de diplomatie.

Dat laatste hebben we kunnen waarnemen bij multilaterale toppen. Het wordt steeds moeilijker om een internationale organisatie te bedenken die geen eigen bijeenkomst op het hoogste politieke niveau heeft. Hier bestaat een heel duidelijke case voor een zekere matiging van de wildgroei. Een aantal van dergelijke multilaterale bijeenkomsten is de laatste jaren als een magneet gaan werken op de antiglobalisten, en weinig leiders hebben behoefte aan een herhaling van de protesten in 1999 in Seattle (WTO) of dit jaar in Gotenburg (EU) en Genua (G8). Het antwoord was er snel: ontmoetingen op afgelegen locaties als de Canadese Rocky Mountains (voor de G8 in juni 2002), waar grizzlyberen de voornaamste toeschouwers lijken te worden, en draconische veiligheidsmaatregelen, zoals tijdens de recente APEC-top in Shanghai. De vraag of de vaak niet erg substantiële topbijeenkomsten de prijs van vele miljoenen dollars en de totale lamlegging van het plaatselijke openbare leven waard zijn, mag best eens worden gesteld.

Jan Melissen is verbonden aan het Instituut Clingendael.