Volkenrecht loopt gevaar in Afghanistan

De verworvenheden van het internationaal recht mogen niet worden opgeofferd voor de legitieme strijd tegen het terrorisme, vindt Harry Post.

Na 11 september lijken de hoofddoelstellingen voor de buitenlandse politiek van althans de westerse wereld te verschuiven: van de strijd tegen de verkrachting van mensenrechten naar de strijd tegen het terrorisme. Het internationaal recht zal er vermoedelijk door veranderen, maar niet meteen. Het recht laat per definitie een onmiddellijke verandering niet toe.

Zoals ieder geldend recht stelt het internationaal recht wettelijke grenzen aan het gedrag van zijn onderdanen en biedt het in het algemeen een wettelijk kader voor dat gedrag. Dat geldt ook voor reacties op de aanslagen in Amerika.

Ofschoon het internationaal recht betreffende het gebruik van militaire macht nog veel te wensen overlaat, is het mogelijk dat het ingrijpen in Afghanistan onwettig is of wordt. Dat zal in het bijzonder het geval zijn als de acties van de Verenigde Staten en hun bondgenoten geleidelijk overgaan in een `gewone' militaire interventie in de burgeroorlog die daar woedt: als eerst het regime van de Talibaan ten val moet worden gebracht voordat men Bin Laden en zijn terroristen kan uitschakelen.

Na de Operatie `Desert Storm' van 1991 kondigde de toenmalige president Bush een `nieuwe' wereldorde aan. Het internationaal recht is als gevolg van de Golfoorlog en andere dramatische gebeurtenissen in het recente verleden, zoals de moorden en wreedheden in Rwanda, Cambodja en Joegoslavië, duidelijk veranderd. Er zijn troepenmachten voor de handhaving of het brengen van vrede samengesteld en er zijn instituten opgericht die mogelijk een remedie kunnen vormen, zoals internationale tribunalen met een afschrikwekkende functie. Al die initiatieven waren gebaseerd op sterke en bindende resoluties van de Veiligheidsraad of op nieuwe verdragen. Door deze ontwikkelingen zijn de grondslagen van het recht niet plotseling veranderd.

Dat hoeft ook niet want het internationaal recht is vaak zeer flexibel. Het voornaamste probleem is dat staten de potentieel zeer effectieve middelen vaak niet wensen te gebruiken omdat ze dat om een of andere reden niet in hun belang achten. Eigenbelang van staten was ook het motief om het internationaal recht op bepaalde gebieden welbewust in het vage te laten, zoals bij het inzetten van een leger. Daardoor wordt veel overgelaten aan het oordeel van regeringen, en in principe ook van `schurkenstaten'.

Het meest fundamentele principe van het internationaal recht sinds de Tweede Wereldoorlog is misschien wel het algemene verbod op het gebruik van militaire macht, zoals vastgelegd in artikel 2.4 van het Handvest van de Verenigde Naties. Er zijn twee uitzonderingen op dit verbod: collectieve militaire actie waartoe is besloten door de Veiligheidsraad op grond van hoofdstuk VII van het Handvest, en het recht op zelfverdediging, vastgelegd in artikel 51. Meteen bij de oprichting van de VN was al duidelijk dat deze tamelijk strenge beperking een grote prestatie was, maar ook dat ze ernstige problemen zou kunnen veroorzaken. Dat werd helemaal duidelijk bij conflicten die in eerste instantie van binnenlandse aard waren, maar waarbij het hoogst wenselijk werd geacht iets te doen om de menselijke tragedie te beëindigen. Militaire interventie in landen als Somalië, Rwanda of Joegoslavië moest liefst niet totstandkomen via een belanghebbend land, buurland of niet, maar op grond van een resolutie van de Veiligheidsraad binnen het kader van hoofdstuk VII, waarbij met zoveel woorden het gebruik van alle ,,noodzakelijke middelen'' werd toegestaan om een einde te maken aan de tragedie. Dat bleek bij verschillende gelegenheden mogelijk, maar het leidde wel tot zware juridische kritiek op de operatie in Kosovo, toen niet op tijd tot overeenstemming kon worden gekomen over een goede resolutie. Toch mag het een positieve ontwikkeling worden genoemd dat de Veiligheidsraad na een lange periode van inactiviteit en verlamming in de Koude Oorlog, in een zeer effectief orgaan voor de handhaving van vrede en veiligheid is veranderd.

Hoewel het `inherente' recht op zelfverdediging van staten, zoals vastgelegd in artikel 51 van het Handvest, flexibiliteit toelaat, wordt het wel degelijk ondubbelzinnig erkend en is het recht op een eigen interpretatie van staten duidelijk beperkt. Alle juridische nuances daargelaten is een evenredige militaire reactie alleen toegestaan als er een gewapende aanval heeft plaatsgehad, en alleen zolang de Veiligheidsraad nog niet de nodige maatregelen heeft genomen om de internationale vrede en veiligheid te handhaven.

Een militaire aanval, zoals oorspronkelijk geformuleerd in artikel 51 van het VN-Handvest, is nog steeds een wettelijke vereiste voordat tot zelfverdediging mag worden overgegaan. Gevechten met een vijand uit zelfverdediging zouden natuurlijk beperkt kunnen blijven tot het grondgebied van de staat zelf, maar er kan op een gegeven moment ook op het grondgebied van een andere staat (of van andere staten) worden gevochten.

Hoewel de Veiligheidsraad vroeger niet altijd effectief kon optreden wegens het vetorecht van de permanente leden, neemt hij de laatste tijd vrij snel zijn verantwoordelijkheid en tracht in elk geval de leiding te nemen in een situatie waarin de internationale vrede en veiligheid in gevaar komen. Zo kwam de raad na de aanslagen van 11 september ongewoon snel in actie. Op 12 september werd resolutie 1368 unaniem aangenomen, een resolutie waarin een oproep werd gedaan ,,aan alle staten om de daders hun gerechte straf te doen ondergaan''. Gezien de onduidelijkheid van de situatie toen kon de raad nog niet tot concrete maatregelen besluiten.

Op 28 september nam de Veiligheidsraad ook weer unaniem resolutie 1373 aan, die veel gedetailleerder, uitgebreider en concreter is. Hierin wordt voortgebouwd op eerdere resoluties en stappen van de VN tegen het terrorisme. Resolutie 1373 is echter uitdrukkelijk gebaseerd op hoofdstuk VII van het VN-Handvest en biedt staten een sterke wettelijke basis voor hun aanpak van het terrorisme op eigen grondgebied. Ze is geen vrijbrief voor staten om ,,alle noodzakelijke middelen'' in te zetten in hun strijd met een andere staat (bijvoorbeeld Afghanistan), of om een legermacht op het grondgebied van die staat in te zetten om de vrede en veiligheid te herstellen. Vroeger heeft de Veiligheidsraad in gevallen van grote internationale spanningen weleens resoluties in die trant aangenomen, bijvoorbeeld resolutie 678 met betrekking tot de crisis in het Golfgebied.

Ook heeft de Veiligheidsraad tot dusverre niet besloten iets te ondernemen om uitvoering af te dwingen of een eigen troepenmacht samen te stellen, bijvoorbeeld onder opperbevel van de VS. Zolang dergelijke dwangmaatregelen en de expliciete toestemming aan andere staten om ,,alle mogelijke middelen'' in te zetten ontbreken, mag men concluderen dat de raad nog niet de ,,nodige maatregelen heeft getroffen om de internationale vrede en veiligheid te handhaven'' (Art. 51). De wettelijke basis voor alles wat er in Afghanistan gebeurt moet dus wel zijn dat de VS (en hun bondgenoten) hun legitieme recht op zelfverdediging opeisen. In resolutie 1373 staat ,,het inherente recht van individuele of collectieve zelfverdediging zoals erkend in het VN-Handvest'' nog eens vermeld.

In het internationaal recht is het verboden het grondgebied van andere staten te bombarderen of er commandotroepen naartoe te sturen om van terrorisme verdachte lieden te arresteren, en het is al helemaal niet toegestaan om dat tien jaar vol te houden. Zo bezien mogen we verwachten en hopen dat de huidige situatie van eenzijdige actie – want dat is de operatie in Afghanistan nog steeds – spoedig zal eindigen en dat de Veiligheidsraad duidelijker het heft in handen neemt in plaats van de acties te bestempelen tot zelfverdediging en daarmee goed te keuren. Het afzetten van de Talibaan lijkt een noodzakelijke voorwaarde te worden voor het oppakken van Bin Laden (dood of levend) en de uitschakeling van zijn organisatie. Grootscheeps (militair) ingrijpen in een burgeroorlog is echter uit humanitair, diplomatiek en juridisch oogpunt een heikel avontuur.

De grote vraag voor internationale juristen luidt echter: in hoeverre is de betekenis van `gewapende aanval' in de absoluut fundamentele regel van zelfverdediging zoals geformuleerd in artikel 51 van het Handvest, in het moderne internationale recht veranderd? Dat lijkt interessant gezien het verschijnsel dat regeringen (algemeen erkend of niet, zoals die van de Talibaan) willens en wetens terroristen toestaan vanaf hun grondgebied te opereren en daarbuiten gruwelijke daden te plegen, en hun organisatie ook financieren en anderszins steunen. De betekenis van `gewapende aanval' begint geleidelijk zo ruim te worden dat ook andere vormen van geweld eronder vallen. Voorlopig verleent die brede betekenis waarschijnlijk voldoende juridische steun aan de huidige militaire operaties in Afghanistan.

Het gevaar bestaat echter dat de betekenis nog verder zal worden verruimd zodat het verbod op het inzetten van troepen in feite wordt afgeschaft en de Veiligheidsraad opnieuw machteloos komt te staan, een gevaar dat levensgroot aanwezig is en een stap terug in de tijd betekent. De mogelijkheid om (relatieve) vrede en veiligheid in de wereld te handhaven en fundamentele mensenrechten te beschermen mag niet worden opgeofferd, ook niet voor de legitieme strijd tegen het terrorisme.

Harry Post is hoogleraar internationaal recht aan de Universiteit van Exeter.