Alleen gekozen burgemeester kan tot volle wasdom komen

Burgemeesters zitten klem tussen feit en fictie. Voor de buitenwacht zijn zij het gezicht van de gemeente, degenen die de zaken bestieren. Maar raadsleden en wethouders zeggen dat ze dat vooral niet moeten doen. De uitweg is een gekozen burgemeester bekleed met een fatsoenlijke portie macht, meent Bram Peper.

Het zijn roerige tijden voor benoemde bestuurders. Zinderende affaires begeleiden hun functioneren. Denk aan Groningen, Zaandam, Enschede, Middelburg, Volendam en – kort geleden – Leeuwarden. In bijna alle gevallen ruimde de burgemeester het veld. Zelfs in mijn conflict met de gemeente Rotterdam zijn de trekken van een (verlate) afrekening herkenbaar. Maar wie had enkele jaren geleden kunnen bedenken dat zelfs een commissaris van de koningin de volle verantwoordelijkheid zou nemen voor het falen van een provinciaal bestuur (de Ceteco-affaire in Zuid-Holland). En in Gelderland rommelt het nog - ook met de commissaris.

Ik beperk mij tot de burgemeester. Rond dit ambt hebben zich de laatste jaren ontwikkelingen voorgedaan die het begrijpelijk maken waarom dit ambt zich in een ernstige crisis bevindt. Wie wil begrijpen wat er ten diepste aan de hand is met de functie van burgemeester, moet beginnen met het meest opmerkelijke feit. Dat is het beeld dat de bevolking van de burgemeester heeft: die wordt nog steeds gezien als hèt gezicht van de gemeente, als de man of vrouw die de gemeente – geholpen door ambtenaren en de raad – bestiert. Mochten allerlei lieden – politici, ambtenaren of burgers – zich niet gedragen, dan is het aan de burgemeester deze stoorzenders tot de orde te roepen. Want die is – zo is de redenering – uiteindelijk verantwoordelijk.

Maar er is ook een ander verhaal. Het verhaal van de gestaag afbrokkelende macht, van de broze omgeving waarin (eventueel) gezag kan worden verworven. De omgeving van snel wisselende politieke en ambtelijke stemmingen, sentimenten, visies en ambities. Sinds de jaren zeventig is de burgemeester door de politisering van het lokale bestuur nadrukkelijker in een politiek krachtenveld terechtgekomen. Als neutrale, boven de partijen staande voorzitter van het college van burgemeester en wethouders, voorzitter van de gemeenteraad en voornaaamste vertegenwoordiger van de gemeente in de buitenwereld, loopt hij ongewild het gevaar als politicus, dus als partij in het politieke krachtenveld te worden geduid. Heeft de burgemeester uitgesproken eigen opvattingen dan is de kans groot dat deze slechts een deel van de gemeenteraad of het college kunnen bekoren.

De politisering heeft er in toenemende mate toe geleid dat op basis van een programma – waarvoor een raadsmeerderheid bestaat – wordt bestuurd. De burgemeester wordt geacht, hoewel hij geen invloed heeft op het programma, dit programma uit te voeren. Om de burgemeester uit de politieke wind te houden, zijn in de loop der tijd zijn portefeuilles danig afgeslankt. In ieder geval geen politiek gevoelige zaken. Zelfs in piepkleine gemeenten wordt de burgemeester soms alleen belast met zijn zogeheten wettelijke taken: voorzitten, openbare orde (te delen met de raad waaraan verantwoording moet worden afgelegd), brandweer en wat klein goed zoals burgerlijke stand, archief, voorlichting. De bazen in het stadhuis zijn: de wethouders, fracties, gemeenteraad, al dan niet innig vervlochten met de vierde macht: de ambtenaren.

Ook aan de benoeming van de burgemeester gaat een zodanige consultatie vooraf dat zo langzamerhand kan worden gezegd dat de gemeenteraad zijn eigen burgemeester aanstelt. Formeel is het (nog) de Kroon, de minister(-raad). Maar in de werkelijkheid is de aanstelling van de burgemeester het resultaat van sollicitatie, selectie en samenspraak tussen de vertrouwenscommissie uit de gemeenteraad, de Commissaris van de Koningin, met op de achtergrond de lobbyisten die de politieke partijen in de Tweede Kamer hebben aangewezen om het partij(-genoten)belang in het oog te houden.

In het stadhuis, binnen het gemeentelijk politiek systeem is de positie van de burgemeester gemarginaliseerd. De politiek heeft het voor het zeggen. Daarom zie je ook vaak dat gemeenteraden – in hun advisering over een te benoemen burgemeester – niet de sterkste figuur als eerste plaatsen. Weliswaar willen ze, als je naar het `profiel' kijkt, een absolute topper hebben, maar als die zich meldt schrikt men daarvoor terug. Want stel je voor dat de best betaalde functionaris in de gemeente een opvallende daadkracht ten toon zou willen spreiden.

In afwachting van betere tijden – wanneer eindelijk het grondwetsartikel dat zegt dat de burgemeester wordt benoemd op de helling gaat – doen burgemeesters er goed aan opvallend onopvallend te zijn. Zolang in honderden gemeenten in Nederland sprake is van een `rustig' takenpakket kan er ook niet veel `ergs' gebeuren. In zo'n omgeving is de burgemeester een veelgezochte en graag geziene publieke figuur. Dat geldt met name in de kleine(re) gemeenten.

Maar zodra politieke ambities worden gevraagd om gemeenten met ambities te leiden, is een potentieel mijnenveld voor conflicten gelegd. Dat betreft dan niet alleen de positie van de burgemeester, maar ook die van de wethouders. Enkele honderden hebben de laatste jaren – door beleidsproblemen en -fouten – het veld moeten ruimen. Maar voor politici geldt: dat is het risico van het vak. De burgemeester is echter een (bijzondere) ambtenaar.

Veel politieke onvrede wordt echter – in tijden van crisis – neergelegd bij de burgemeester. Maar een burgemeester die probeert door een doortastend en krachtig optreden problemen te vermijden of te beheersen, loopt een groot risico politiek te worden afgebrand. De burgemeester bemoeit zich dan met dé `politiek', en dat mag (dan) niet.

Het moge duidelijk zijn dat de spanning tussen het beeld van de burgemeester bij de bevolking en het beeld ten stadhuize veel te groot is geworden. Het zal evenzeer duidelijk zijn dat het de hoogste tijd is voor een gekozen burgemeester, en dan voor de duur van een zittingsperiode van de raad (vier jaar). Er zijn dan twee varianten. Of de gemeenteraad kiest een burgemeester, of – wat mijn voorkeur heeft – de bevolking kiest haar burgemeester. In ieder geval moet de komende jaren terzake duidelijkheid geschapen worden. De burgemeester wordt van ambtenaar politicus.

Daarmee zouden we eindelijk in de pas lopen met wat in alle beschaafde naties het geval is: een gekozen burgemeester, bekleed met macht en de daarbij behorende verantwoordelijkheid ten overstaan van de volksvertegenwoordiging. Dan weet de bevolking ook waar zij aan toe is.

Na de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2002 is sprake van een scheiding tussen de uitvoerende macht (waarbij wethouders geen deel meer uitmaken van de gemeenteraad) en de controlerende macht (de raad). Het monisme van nu zal plaatsmaken voor dualisme. Dat is een goede zaak. Maar deze ingrijpende staatkundige vernieuwing betekent wel dat de burgemeester – nog meer dan nu het geval is – bij politieke conflicten betrokken zal worden terwijl hij nog steeds zowel voorzitter van het college van B en W als voorzitter van de raad blijft. Dat is vragen om nog meer moeilijkheden.

Moeilijkheden die , wanneer de burgemeester gekozen wordt, tot het verleden zullen behoren.

Dr. A. Peper was burgemeester van Rotterdam en minister van Binnenlandse Zaken.

    • Bram Peper