Geef de Eerste Kamer het recht wetten terug te sturen

De huidige politieke cultuur vraagt om een Eerste Kamer die zich niet bindt aan regeerakkoorden en die de herkenbaarheid van het politieke debat vergroot met een vleugje dualisme. Een terugzendrecht voor wetstechnische zaken is de oplossing, vindt D.J. Wolfson.

Het wezen van de democratie is gelegen in het scheppen van machtsevenwicht tussen de verschillende spelers in het spel. In ons land wordt het wetgevingsproces als regel ingeleid door het kabinet, becommentarieerd door de Raad van State en vervolgens juridisch en politiek beoordeeld door de Tweede Kamer, die daarnaast ook de dagelijkse gang van zaken in politiek Den Haag controleert. De Eerste Kamer, op haar beurt, geeft een tweede opinie over de kwaliteit van de wetgeving als instrumentarium (`past het in ons rechtssysteem?'), en vormt zich een oordeel (`reflecteert') over de uitvoerbaarheid en houdbaarheid van de daarin neergelegde beleidsdoelstellingen.

Zo is het, of zo zou het althans moeten zijn. Uit die opvatting valt sedert jaar en dag een tweeledige functie voor de Eerste Kamer af te leiden: hoeder van de wetgevingskwaliteit, en kamer van reflectie. Geen van beide taken heeft evenwel een bevredigende vorm gevonden, en daarover debatteert de Eerste Kamer komende dinsdag dan ook met de minister van Binnenlandse Zaken.

De wetgevingskwaliteit is gebaat bij een terugzendrecht naar de Tweede Kamer als er iets mis is. Zeggen dat dit te veel tijd kost, is een zwaktebod. Momenten van onbedachtzaamheid kosten veel méér, soms in tijd, en altijd in termen van geloofwaardigheid. Als de Tweede Kamer een wetsontwerp in één week kan amenderen, moet ze toch voldoende opgewarmd zijn om het ook weer binnen redelijke tijd te repareren. Per saldo kan het sneller gaan, want aanpassing achteraf kost óók tijd. Bovendien vlucht de Eerste Kamer nu vaak in een uitgebreide schriftelijke voorbereiding om het kabinet en garde te stellen en voor zichzelf een nog een beetje honorabele aftocht los te peuteren.

Reflectie is moeilijker vorm te geven. Het op grond van politieke overwegingen overspelen van wedstrijden uit de Tweede Kamer is geen vruchtbare bezigheid. Dit is de eenentwintigste eeuw; een volwassen democratie behoeft geen Eerste Kamer als noodrem. Het `primaat van de politiek' behoort aan de Tweede Kamer. Zij sluit regeerakkoorden en let op de dagelijkse gang van zaken. Het zou niet vruchtbaar zijn om dat te willen veranderen. Twee kapiteins op dat schip verwateren de verantwoordelijkheid, en dáár is nu juist geen behoefte aan, zeker niet onder het mom van `zorg om de wetgevingskwaliteit'.

De huidige politieke cultuur laat belangengroepen veel ruimte en laat de Tweede Kamer volop meeregeren. Als er dan eindelijk een beslissing is, worden fouten vergoelijkt. Het controleren van het openbaar bestuur is afgegleden naar `meerijden', en dan heb je geen afstand meer als er een ongeluk gebeurt. We leven in een ,,sorry-democratie'', aldus Van Thijn. Als kabinet en Tweede Kamer niet meer over de eigen schaduw kunnen stappen, gaat de representatieve democratie ten onder aan monisme en torentjesoverleg.

Het instinct tot coalitiebehoud haalt de dynamiek uit het politieke proces. Je kunt er vergif op nemen dat iedere nieuwe coalitie zal beloven daar een eind aan te maken, en die belofte binnen de kortste keren zal breken. Die ontwikkeling vraagt om een Eerste Kamer die zich niet bindt aan regeerakkoorden en de herkenbaarheid van het politieke debat vergroot met een vleugje dualisme. Niet door zich uitgebreid met de dagelijkse politieke zaken te bemoeien, maar door het houden van debatten over de strategische beleidsvoering op lange termijn.

Dergelijke debatten zullen veelal met meer ministers tegelijkertijd gevoerd moeten worden om de verkokering die in Den Haag meer en meer om zich heengrijpt het hoofd te bieden. Vraag de linkerhand nu eens waarom de rechterhand niet meedoet, of andersom. Dat schept ruimte voor vernieuwing en integratie van beleid, en maakt de politiek weer herkenbaar voor de kiezer.

De meeste leden van de Eerste Kamer hebben een hoofdfunctie in de wereld buiten het Binnenhof; ze ervaren de gevolgen van het regeringsbeleid ook van de andere kant. Laat de Eerste Kamer een rol spelen die aansluit op de daar vergaarde kennis en ervaring.

Iedereen wordt hier beter van. Goede bewindslieden, want die willen ruimte voor vernieuwing. Goede leden van de Tweede Kamer, want die zijn niet bang voor de wat langere termijn. Goede ambtenaren, want die krijgen, ten onrechte, meer en meer de schuld van de politieke faalangst. De betere media, want het wordt weer interessant. De kiezer, die ziet dat het weer over de inhoud gaat. De democratie als geheel, ten slotte, want nu geen enkele partij meer op voorhand zeker is van de macht, loont het om de machtsuitoefening, in de vorm van coalitievorming) en controle op het lopende beleid, als klassieke taken van de Tweede Kamer, meer te scheiden van de ideologische profilering in het zoeken naar de macht en het toetsen op de effectiviteit van het beleid, in de Eerste Kamer. Dat helpt om te voorkomen dat het zoeken naar politieke steun voor de toekomst de daadkracht in het heden voor de voeten loopt.

Wat is hiervoor nodig? Een terugzendrecht voor wetstechnische zaken, waarbij de inhoudelijke keuzes van de Tweede Kamer zoveel mogelijk worden gerespecteerd. En verder politieke partijen die zich ook werkelijk strategisch (dualistisch) willen profileren tegenover het kabinet. Strikt genomen niet meer dan dat, want met het terugzendrecht krijgt de Eerste Kamer een indirect en beperkt recht van amendement en het recht van interpellatie en enquête heeft ze al.

Maar voeg dan wel meteen de verkiezingen voor de Tweede Kamer en de Eerste Kamer samen, dat houdt de politieke verhoudingen voor vier jaar werkbaar. Verschillende krachtsverhoudingen in de Eerste en Tweede Kamer geven alleen maar gewiegel. Er is niets tegen een rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer. Maar wie de provinciale staten wil behouden als kiescollege voor de Eerste Kamer, zal de statenverkiezingen samen moeten laten vallen met die voor de Tweede Kamer. Ook daar is niets tegen, integendeel, dan zijn we meteen af van die oneigenlijke tussentijdse opiniepeilingen over het zittende kabinet.

Bedenk bij dit alles dat de Eerste Kamer haar eigen werkwijze bepaalt. Als de Eerste Kamer de Tweede Kamer niet hinderlijk volgt, maar het peloton opentrekt om het debat te verlevendigen, volgen de hier bepleite institutionele aanpassingen op den duur vanzelf. Het kan allemaal binnen die éne dinsdag in de week, als de voorbereiding van de hier bepleite beleidsdebatten grotendeels wordt uitbesteed aan preadviseurs en bestaande instituties, zoals de planbureaus en adviesraden, op basis van een gerichte vraagstelling.

De hamvraag is dus of we de grote ervaring en deskundigheid die in de Eerste Kamer ligt opgeslagen weten te mobiliseren om tot goede vraagstellingen te komen. Daarvoor is een werkplan nodig dat het wetgevingsprogramma van het kabinet en de Tweede Kamer niet klakkeloos volgt, en meer mogelijkheden schept voor een programmatische aanpak die de ministeriële portefeuille-indeling overstijgt.

D.J. Wolfson is lid van de Eerste Kamer, waar hij behoort tot de PvdA-fractie.