Met Melkert aan tafel

Komende week begint de Tweede Kamer met hoorzittingen over de affaire rond het Europees Sociaal Fonds (ESF). Welke afspraken zijn in 1994 gemaakt tussen sociale partners en toenmalig minister Melkert van Sociale Zaken? `Stemt u in met de conse- quentie dat het beleid financieel afhanke- lijker wordt van ESF?' Een reconstructie.

Zonder die ene brief, anderhalf jaar geleden, zou de ESF-kwestie met Ad Melkert vermoedelijk nooit zijn geëscaleerd. Het is een brief van 17 januari 2000, gericht aan president Stuiveling van de Rekenkamer. De Arbeidsvoorziening (Arbvo) reageert op conclusies van een onderzoek naar het Europees Sociaal Fonds (ESF). Met de brief legt het Arbvo-bestuur voor het eerst impliciet vast wat Melkert, volgens Arbvo, te maken heeft met het ESF-probleem.

Het is de reactie op een Rekenkameronderzoek dat er is gekomen na een alarmerend bericht, voorjaar 1999, via het Radio 1 Journaal. Controles van de Europese Commissie in onder meer Rotterdam, Arnhem en Middelharnis brengen aan het licht dat geld uit het Europees Sociaal Fonds, bedoeld om de langdurige werkloosheid aan te pakken, in Nederland slordig is gespendeerd. Bij negen van de elf gecheckte projecten uit de periode 1994-1997 wordt subsidie van totaal anderhalf miljoen gulden op last van Brussel ingetrokken, blijkt later precies uit een interne brief (1 maart 2000) van de Arbvo-directie aan toenmalig minister Klaas de Vries (Sociale Zaken).

Na de controles door de Europese Commissie vraagt de minister halverwege 1999 de Rekenkamer te onderzoeken welke risico's de regering met het ESF loopt. In de programperiode 1994-1999 heeft de Commissie ruim 2,5 miljard gulden uit het ESF aan Nederland uitgekeerd. `Brussel' hanteert twee strenge voorschriften: ESF-subsidie mag alleen gestopt worden in concrete werkgelegenheidsprojecten (niet in managers, lease-auto's of instellingen), en naast iedere Europese gulden moet Nederland een `eigen' gulden leggen voordat een project van start kan (in jargon: de co-financieringseis).

In het rapport signaleert de Rekenkamer ,,tekortkomingen'' bij de uitvoering van ESF-projecten. Er komt bij dat Arbvo (de verzamelde arbeidsbureaus) vele rollen in zich verenigt: het verdeelt de ESF-middelen, het moet toezicht houden, en het is tegelijkertijd zélf aanvrager en uitvoerder van ESF-projecten. Goed gaat dat laatste allerminst. ,,Ook de projecten van Arbvo zelf voldeden niet'', concludeert de Rekenkamer.

Het Arbvo-bestuur, voorgezeten door voormalig loco-burgemeester Joke van der Beek van Den Bosch, stuurt de Rekenkamer als reactie de bewuste brief van 17 januari 2000. In de bijlage staat dat ESF-middelen zijn gebruikt ,,als financieringsbron voor het instandhouden van het activiteitenniveau'' van Arbvo – dus niet aan concrete projecten. De Arbvo motiveert dat met: ,,Bij het aantreden van het eerste kabinet-Kok werd besloten dat de rijksbijdrage voor Arbvo aanzienlijk negatief werd bijgesteld. Dit leidde ertoe dat Arbvo de begroting niet meer in evenwicht kon houden (...) bij gelijkblijvend activiteitenniveau. In de partijenovereenkomst van december 1994 tussen het toenmalige kabinet en de landelijke werkgevers- en werknemersorganisaties is overeengekomen dat ESF als Financieringsbron werd gehanteerd''.

De naam Melkert valt niet in de brief – toch is er maar één uitleg mogelijk. Na de `paarse' formatie van 1994 is Melkert de minister die het Arbvo-budget moet inkrimpen en zodoende spreken de landelijke werkgevers- en werknemersorganisaties met dezelfde Melkert in december 1994 af in `de partijenovereenkomst' die kortingen te verzachten.

Dat de brief niet al bij publicatie van het Rekenkamerrapport, februari 2000, beroering wekt ligt aan de reactie van de Rekenkamer. Die stelt dat de officiële documenten van de partijenovereenkomst uit 1994 geen bewijs bieden voor Arbvo's stelling dat Melkert ermee instemde ESF-gelden te gebruiken ,,als financieringsbron om de activiteiten op gelijk niveau te houden''. Verder onderzoek naar de lezing van Arbvo wordt wegens tijdgebrek (het rapport is eigenlijk af) niet ingesteld, verklaart Rekenkamerwoordvoerder O. Ramadan. Wel krijgt het Arbvo-bestuur in het eindrapport een pets op de vingers: ,,ESF-geld aanwenden om korting op de begroting te dekken zou overigens in strijd zijn met de Europese regelgeving''. De Rekenkamer zegt dus tegen Arbvo: u kan niet bewijzen dat ESF-geld is uitgegeven om gaten te vullen, maar áls dat wel zo is, zijn de Europese voorschriften overtreden.

Dat die voorschriften zijn overtreden lijdt inmiddels geen twijfel meer. Deze zomer bepaalde de Europese Commissie de rekening op 447 miljoen gulden. Voor dat bedrag heeft Nederland ESF-geld in de periode 1994-1996 verkeerd gebruikt, en dat vordert Brussel terug; de nota voor de latere jaren is nog in de maak.

Storm

De opwinding over de hoogte van de som is nog niet verstomd of afgelopen juli steekt een nieuwe storm op. In deze krant leggen vier vertegenwoordigers uit de kring van werkgevers en werknemers een relatie tussen de bezuinigingen uit de formatie van 1994, het daarop volgende partijenakkoord met Melkert, en de onreglementaire aanwending van ESF-geld. Melkert reageert niet maar krijgt hulp. FNV-voorzitter Lodewijk de Waal zegt dat de PvdA'er onterecht is beschuldigd. Voormalig Arbvo-directeur Bram Troost sluit zich daarbij aan. En vele anderen volgen.

Toch bestaan er over het verband tussen de bezuinigingen en de besteding van ESF-geld verschillende interne Arbvo-documenten. Die zijn vanaf medio 1994 gemaakt om de Gordiaanse knoop te ontwarren die bij de formatie van het eerste paarse kabinet in 1994 is ontstaan. De bezuinigingen (gemiddeld 400 miljoen per jaar) zijn zo hoog dat Arbvo financiële nood voorziet: een structureel liquiditeitstekort vanaf 1995. Het Arbvo-bestuur (waarin ook medewerkers van Melkert zitten) ontvangt van de directie voorstellen om daaraan wat te doen: met ESF-geld.

Zo bedenkt Arbvo-medewerker F. Stap, na overleg met Melkert op 5 oktober 1994, een noodscenario dat hij 20 oktober 1994 voorlegt aan het bestuur. Hij introduceert een methode om ,,tot een optimale benutting te komen van de ESF-gelden''. Als een van de `beslispunten' legt hij aan het bestuur (dus ook Melkerts medewerkers) voor: ,,Stemt u in met de consequentie dat het beleid van Arbvo financieel afhankelijker wordt van ESF?''

Uit de context van het verslag van een vergadering van 20 oktober blijkt dat het bestuur daarmee akkoord gaat. Er gaat een brief uit waarin alle achttien Arbvo-regio's wordt `verzocht' geen nieuwe verplichtingen aan te gaan. Er is één uitzondering: ,,Indien liquiditeitsruimte resteert om additionele verplichtingen aan te gaan, kunt u in een aparte toelichting slechts die verplichtingen opnemen die leiden tot het genereren van ESF-inkomsten voor de eigen organisatie.'' De Arbvo-regio's mogen alleen nog eigen geld uitgeven als ze daarmee ook ESF-geld binnenhalen.

De partijenovereenkomst die hierna op 21 december 1994 wordt gesloten is voor dubbele uitleg vatbaar. De tekst, anderhalf A4, gaat over de inrichting van Arbvo en de verwerving van extra inkomsten; ESF blijft ongenoemd. Maar in de bijgevoegde begroting wordt ESF – een bedrag oplopend van 105 miljoen tot 120 miljoen gulden – ineens bij de jaarlijkse `inkomsten' opgeteld, waarmee de korting uit de kabinetsformatie althans op papier wordt verzacht. Van de vergadering in het Haagse hotel Bel Air, waar de overeenkomst tot stand kwam, bestaan voorzover bekend geen notulen.

Maar persoonlijke notities van Melkerts tafelgenoten, waarin staat hoe de onderhandelingen in Bel Air van uur tot uur vorderden, bleven wel bewaard. Ze geven aan dat tijdens de vergadering met posten op de begroting van Arbvo, inclusief ESF, is geschoven. Om half vier 's middags staat in een begroting voor de jaren 1995 tot 1999 honderd miljoen `inkomsten' ESF geboekt. Om kwart voor zeven zijn de ESF-inkomsten met pen opgehoogd van 105 miljoen (1995) oplopend naar 125 miljoen (1999). Om half negen is dat uitgetypt, waarbij het bedrag voor 1999 is verlaagd tot 120 miljoen. Om elf uur, als de overeenkomst in zicht is, blijken de ESF-bedragen niet meer veranderd. Andere (neven)inkomsten zijn nog wel veranderd.

Het leert dat in ieder geval de omvang van de ESF-post op de Arbvo-begroting die avond een punt van onderhandeling was, terwijl afgelopen augustus oud-president Koning van de Rekenkamer nog tot de conclusie kwam dat de vergadering die avond geen invloed heeft gehad op de ESF-aanwendingen door Arbvo. Overigens kwam `Paars I', in een brief aan de Tweede Kamer op 4 april 1995, ruim drie maanden na de partijenovereenkomst, tot deze conclusie: ,,Het kabinet realiseert zich dat, na de rijksbijdrage, de ESF-middelen de belangrijkste bron van inkomsten [voor Arbvo] zijn.''

Ook de jaren daarna wordt in Arbvo-documenten opgetekend dat ESF-geld gespendeerd mag worden aan de interne organisatie in plaats van aan projecten. Dat gebeurt ook nog nadat de Algemene Rekenkamer de Arbvo-leiding in februari 2000 heeft geschrobbeerd voor deze interpretatie. Zo is er op 22 mei 2000 in Rotterdam een vergadering van de Arbvo-directie met drie regiokantoren, waarin een verhoging van de ESF-rechten wordt besproken die toenmalig minister Klaas de Vries (Sociale Zaken) Arbvo korte tijd eerder heeft gegund.

In vervolg op de partijenovereenkomst van 1994, die Arbvo ESF-rechten toekent van jaarlijks ruim 100 miljoen gulden, verhoogt De Vries dat bedrag in 2000. Dit omdat Arbvo vaste inkomsten is verloren: het geld dat gemeenten en bedrijfsverenigingen verplicht betaalden voor bemiddeling van werknemers. Omdat deze gedwongen winkelnering verdwijnt schroeft De Vries de gegarandeerde ESF-omzet van Arbvo op naar 250 miljoen.

Dit vergt evenwel dat de achttien Arbvo-regio's elk voldoende projecten vinden – alleen daaraan mag het ESF-geld immers worden besteed. Probleem in 2000 is echter dat er geen werkloosheid meer is. En dat leidt ertoe dat de Rotterdamse Arbvo in de vergadering van de landelijke directie met de regio's op 22 mei dat jaar meldt ,,geen ESF-baten (10,9 miljoen) voor de eigen organisatie te kunnen regelen en overweegt daarvan af te zien, met alle consequenties van dien voor de formatie-omvang''.

Alles in orde

Maar het landelijk bureau, vertegenwoordigd door directeur financiën Rengert de Gier en algemeen directeur Pieter Swildens, ziet dat zo zwaar niet in. De Gier zegt, aldus de notulen, dat ,,in de laatste [bestuurs]vergadering is afgesproken dat in het kader van de in te dienen begrotingswijziging het volledige bedrag aan ESF voor de eigen organisatie zal worden geclaimd bij de minister. Het is tenslotte de minister geweest die heeft toegezegd dat die 250 miljoen gulden voor Arbvo zullen zijn als compensatie voor het wegvallen van de betaalde dienstverlening'', aldus de notulen. En het gaat verder: ,,Pieter Swildens vult aan dat als gevolg van de toezeggingen van de minister de formatie-omvang op het huidige niveau is gehandhaafd''. Ergo: ook als voor ESF-geld geen reglementaire bestemming is te vinden, zoals de Rotterdamse regio aangeeft, behouden alle Arbvo-medewerkers hun werk. Een reprise van de verklaring die eerder naar de Rekenkamer ging: ESF als financieringsbron om de activiteiten op peil te houden.

Toenmalig directeuren Swildens en De Gier zijn allebei vertrokken bij de Arbvo en willen geen van beiden openlijk reageren. Swildens verwijst naar een Arbvo-woordvoerder die alleen wil spreken mits zijn naam ongenoemd blijft. Swildens bedoelde, zegt deze, dat het personeel in dienst kon blijven omdat dankzij de toezegging van de minister meer ESF-projecten konden worden uitgevoerd: alles is in orde.

Maar als begin 2001 bij Arbvo, opnieuw voor intern gebruik, nog eens wordt teruggeblikt op het ESF-dossier, verschijnen toch weer de verklaringen op papier die verwijzen naar Melkert en zijn optreden in 1994. Er zijn twee redenen voor die terugblik. Het is januari 2001 als oud-president Koning van de Rekenkamer op verzoek van minister Willem Vermeend (die Klaas de Vries is opgevolgd) een ESF-onderzoek begint om te vermijden dat de Kamer een eigen onderzoek start. En per 1 april houdt Arbvo feitelijk op te bestaan, en wordt het beheer van het ESF formeel overgedragen aan het ministerie.

Enkele feiten mbt ESF staat boven een notitie van januari 2001 die op 1 februari in het presidium van het Arbvo-bestuur wordt besproken. Daarna is het stuk met andere documenten aan het volledige Arbvo-bestuur gestuurd, aldus diens notulen (`niet voor publicatie') van 29 maart dit jaar. Die begeleidende documenten geven aan hoe het idee kon ontstaan dat Arbvo voor zijn lopende activiteiten afhankelijk was van ESF-geld. Onder `geldstromen' staat: ,,Tot 1 januari 1998 werden de financiële middelen van Brussel op de exploitatierekening van Arbvo gestort; op die wijze konden situaties van een tijdelijk liquiditeitentekort opgevangen worden met Brussels geld.'' (Hoe groot de problemen zijn blijkt uit een e-mail van controller Rongen aan Arbvo-collega's van 15 januari dit jaar: ,,Volgens de ESF-administratie moet er ergens nog een bedrag hangen van Fl. 160 mln. De discussie over dit grote verschil duurt nu al jaren.'')

Ook de `partijenovereenkomst' van de werkgevers- en werknemersorganisaties met minister Melkert komt aan de orde in Enkele feiten mbt ESF. Onder `ESF eigen organisatie' staat, letterlijk:

* in de kabinetsformatie 1994 werden omvangrijke bezuinigingen op de Rijksbijdrage afgesproken, ten bedrage van 400 miljoen;

* om Arbvo draaiende te houden werd afgesproken tussen sociale partners en het kabinet (partijenovereenkomst, december 1994) dat Arbvo ten behoeve van de eigen organisatie gebruik kon maken van een substantieel deel van de reguliere ESF-gelden;

* dit werd ESF-eigen organisatie genoemd; voor het merendeel werden hiermee projecten/activiteiten gefinancierd die door Arbvo zelf werden uitgevoerd (de begroting werd sluitend gemaakt); voor een beperkt deel betrof het activiteiten die door andere instanties werden uitgevoerd;

* het gaat om een jaarlijks bedrag van tussen de 95 en 125 miljoen.

Strijdig

Daar is het verhaal dus weer: de forse bezuinigingen uit het regeerakkoord van 1994, en toenmalig minister Melkert die daarna met sociale partners overeenkomt ESF-geld gedeeltelijk aan te wenden om Arbvo draaiende te houden. Ruim een jaar nadat de Rekenkamer deze lezing heeft verworpen, en erbij heeft gemeld dat die strijdig is met Europese regels, is die desondanks opnieuw in een intern stuk beland.

Na de bespreking van de notitie in het presidium op 1 februari geeft directeur Swildens opdracht tot een preciezere inventarisatie van de besluiten in het Arbvo-bestuur over ESF, in de periode 1994-1999. Raymond Potsdammer, algemeen secretaris in 1994, wordt gevraagd deze inventarisatie samen te stellen. Hij verzamelt alle notulen waarin het bestuur over ESF heeft gesproken, hij tilt authentieke documenten uit het archief (waaronder de partijenovereenkomst) en voert gesprekken met tien ESF-deskundigen binnen Arbvo. De notitie Enkele feiten mbt ESF vormt ,,basis voor de gesprekken'', schrijft Potsdammer. Zijn rapportage behelst geen kwalitatieve selectie van deze gesprekken maar geeft alle uitspraken geanonimiseerd weer, gegroepeerd naar onderwerp.

In de samenvatting die Potsdammer geeft, komt ook hij weer uit op de bezuinigingen van 1994 en het verband met de partijenovereenkomst. Hij schrijft: ,,Uit de interviews komt de opvatting naar voren, dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Arbvo enigszins tegemoet wilde komen bij het voorkomen van als gevolg van deze bezuiniging mogelijk ontstane liquiditeitsproblemen. Daartoe werd aan de begroting van Arbvo in 1995 onder meer 105 miljoen gulden ESF-geld toegevoegd ten behoeve van aanwending binnen de eigen organisatie''.

Het is niet zijn enige harde conclusie – ook het beheer van de ESF-gelden door de Arbvo-leiding kritiseert hij in felle bewoordingen: ,,Zoals (-) hierna (-) blijkt, zijn het niet alleen met ESF-geld gesubsidieerde projecten van derden geweest, die niet altijd voldeden aan de daartoe geldende wettelijke eisen, maar ontstonden (-) binnen Arbvo verschillende financieringsstromen, waarbij geen duidelijk onderscheid te maken was tussen enerzijds regulier beleidsgeld of geld, bestemd voor de exploitatie van Arbvo en anderzijds Europees subsidiegeld''.

Deze conclusies dateren van 9 maart 2001 en zullen het Arbvo-bestuur echter nooit bereiken. Bestuursleden van Arbvo, die officieel per 1 april zijn afgetreden, nemen er pas kennis van als deze krant er op 24 juli uit citeert, in artikelen waarin ook getuigenissen van betrokkenen bij de partijenovereenkomst worden opgetekend. Conclusie is dat Melkert destijds zelf de kiem heeft gelegd voor de problemen met ESF (de terugvordering van 447 miljoen gulden) door in 1994 de partijenovereenkomst te sluiten. Toenmalig algemeen secretaris P. Smit van Arbvo zegt daarna echter in het Algemeen Dagblad dat het stuk van Potsdammer een `concept' is. Maar dat staat weer niet in het rapport, en dat staat er ook niet op.

Navraag leert dat de voorzitter van Arbvo, Van de Beek (zij weigert commentaar), het stuk niet apprecieert, omdat ze opsomming van anonieme citaten onvenwichtig en onhelder vindt. Uiteindelijk krijgt de feitelijke leiding van de organisatie, het bestuur, het nooit onder ogen, ook niet als concept. Wél ontvangt het bestuur de notitie waarop Potsdammer zijn stuk baseerde. In antwoord op Kamervragen schrijft later minister Vermeend dat het rapport ,,de concept-status niet is ontstegen'' – zonder vermelding dat het officiële document van 29 maart (Enkele feiten mbt ESF) gelijke conclusies bevat.

Belangrijker is nog dat in augustus het rapport-Koning, gemaakt in opdracht van Vermeend, een ander oordeel velt dan in de stukken van Arbvo staat. Ook Koning stelt weliswaar vast dat binnen Arbvo ,,veel [door hem] geïnterviewde betrokkenen'' een verband leggen tussen de bezuiniging op Arbvo, de partijenovereenkomst van 1994, en de aanwending daarna van ESF-gelden. Maar hij meent dat dit onjuist móet zijn: achteraf blijkt dat Arbvo de jaren vóór 1994 ongeveer even grote bedragen aan ESF-geld verkreeg als na 1994.

Dat het systeem veranderde – voor 1994 was het ESF-geld van Arbvo de optelsom van uitgevoerde projecten, na 1994 had Arbvo gegarandeerde ESF-inkomsten en moest men er projecten bij bedenken – doet volgens Koning niet terzake. Hoewel zijn onderzoek niet ingaat op de projecten zelf en de ESF-administratie van Arbvo ernstig tekortschiet, gelooft hij dat het `instituut Arbvo' niet met ESF-geld is gefinancierd. Dat ,,risico'' is ,,verwaarloosbaar'', concludeert Koning.

Melkert, die over dit onderwerp niet met deze krant wilde praten, is tot dusver nooit inhoudelijk ingegaan op het verband tussen de bezuinigingen en de ESF-aanwendingen. Vragen hierover deed hij op een persconferentie na `Koning' af met: ,,Ik kan op dit punt eigenlijk niets anders zeggen dan wat de heer Koning hierover heeft bevonden. Dat lijkt mij voldoende.''

Niet eerder gepubliceerde documenten die in dit stuk worden genoemd zijn te vinden op www.nrc.nl/denhaag