Verstomde verspieders

Het Amerikaanse inlichtingenapparaat heeft een jaarlijks budget van rond de dertig miljard dollar. Toch konden negentien kapers maandenlang ongehinderd in de VS bivakkeren, vlieglessen volgen en een duivels plan ontwikkelen dat resulteerde in de aanslagen van 11 september. Hoe konden de veiligheidsdiensten zó falen?

Het waren van die beelden die je bij het bekijken meteen wéér wilt zien. Een Airbus van Air France, gekaapt door leden van de Algerijnse beweging GIA, staat op het vliegveld van Marseille na een vlucht uit Algiers. Plotseling bestormt een antiterreureenheid het toestel. In het zwart geklede mannen klimmen met een ladder door de cockpitramen. Kleine plofjes klinken. Enkele explosies zijn te zien. Dan is de kaping over. Het is december 1994.

De Airbus had verder moeten vliegen van Marseille naar Parijs. De kapers lieten het toestel bijtanken met drie keer zoveel kerosine als nodig voor dat kleine stukje. Pas later vertelden passagiers waarom: de terroristen wilden de Airbus laten crashen op de Eiffeltoren in de Franse hoofdstad. Er was alleen één probleem: ze konden het vliegtuig niet besturen.

Maar het idee was er al.

En als je gaat zoeken, zijn er eigenlijk veel meer indicaties, voorspellingen of waarschuwingen die achteraf de opmaat bleken naar het beeld van een smeulend WTC en Pentagon op 11 september 2001. Een geheim rapport van het Amerikaanse ministerie van Defensie uit 1994 bijvoorbeeld. Titel: `Terror 2000'. Er wordt expliciet in beschreven wat een gunstig doelwit het World Trade Center in New York voor terroristen is: niet alleen zijn veel slachtoffers gegarandeerd; de symbolische functie van de torens geven je als terrorist ,,more bang for the buck''. En in datzelfde rapport wordt gesignaleerd hoe makkelijk het is om met een vliegtuig het Pentagon of het Witte Huis te raken omdat het Washington Monument zo goed als baken kan worden gebruikt.

Toegegeven: achteraf is het altijd makkelijk om de alarmbel te luiden.

Maar toch.

Zoek in willekeurige nieuwsarchieven nog eens op het woordje `terrorisme'. Stel als datum in: vóór 11 september 2001. Wat vind je? Zomaar een greep: een opmerking van toenmalig president Clinton in 1996, nadat 19 Amerikaanse militairen omkwamen bij een aanslag met een tankauto op een militaire basis in Dharan (Saoedi-Arabië): ,,Het vernietigen van deze georganiseerde verwoestende krachten is een van de belangrijkste uitdagingen waar ons land voor staat.'' Een waarschuwing op 7 februari van de huidige CIA-baas George Tenet die Osama bin Laden ,,een rechtstreekse en serieuze bedreiging'' noemt. Een `antiterrorisme-statement' van president Bush op 8 mei waarbij hij aankondigt dat vice-president Cheney ,,een nationale inspanning'' zal coördineren ,,om onze mensen te beschermen voor een catastrofaal kwaad''.

Het idee was dus bekend. De politiek leek gealarmeerd. En inmiddels weten we ook dat sommige daders van de aanslagen bekend waren bij het inlichtingenapparaat (zie kader). Dat alles bij elkaar roept één vraag op: hoe is het in vredesnaam mogelijk dat de aanslagen van 11 september konden gebeuren?

Natuurlijk, perfect opererende veiligheidsdiensten zijn een illusie. En de zaken die wèl goed gaan, blijven noodgedwongen geheim.

Toch tartte `11 september' alles.

En dus spoelt de kritiek over Amerika. Om het aftreden van Tenet is al gevraagd. Een onafhankelijke onderzoekscommissie reeds geëist. En politici zoeken de treffendste soundbites: ,,Een verbluffend falen van de Amerikaanse inlichtingendiensten'' (de Democratische senator Robert Torricelli). ,,Een fout van enorme dimensies'' (zijn Republikeinse collega Richard Shelby).

Is het reëel om alle schuld op de geheime diensten en de FBI te schuiven? De aanslagen, zo schreef Newsweek onlangs, waren méér dan het falen van de inlichtingendiensten. Het was het falen van de verbeeldingskracht. De VS waren zó sterk, het Amerikaanse volk leek zó veilig dat een bedreiging van buiten slechts werd gezien als ,,iets waar alleen kleine eilandstaatjes zich zorgen over maken''.

Aan de andere kant zou je kunnen stellen dat verbeeldingskracht, juist bij het inlichtingenapparaat, nooit mag falen. Maar het onderkennen en voorspellen van bedreigingen is, in een tijd van overvloed aan informatie, steeds gecompliceerder geworden. Rij voor de grap eens langs het gigantische complex van de National Security Agency (NSA, 40.000 werknemers) in Fort Meade, Maryland. Kijk naar de enorme rij schotels en probeer je alleen al voor te stellen hoeveel telefoongesprekken daar per dag worden opgevangen. En dan hebben we het nog niet eens over de Central Intelligence Agency (de buitenlandse geheime dienst CIA, 22.000 werknemers), de Defense Intelligence Agency (DIA, 8.000 werknemers), de federale politie FBI (11.000 `special agents', van wie ruim 1.000 inlichtingenofficieren) en de duizenden plaatselijke politiediensten.

Maar goed beschouwd gaat het niet om de menskracht. En ook niet om de kwaliteit van de apparatuur. En zelfs niet om het gezamenlijke jaarlijkse inlichtingenbudget van rond de 30 miljard dollar. De kern is het tijdig en juist analyseren van de dagelijkse golf aan gegevens uit allerlei bronnen. Dát is de core business van het inlichtingenapparaat.

Pearl Harbor

Begin augustus 1941 kregen de Amerikaanse inlichtingendiensten alarmerende en, naar later zou blijken, juiste gegevens over een voorgenomen aanval van de Japanners. De afzender was `Tricycle', de codenaam voor de Britse dubbelagent Popov. De informatie werd terzijde gelegd. Niet lang daarna volgde de aanval op Pearl Harbor. Het miskennen van Popovs gegevens wordt sindsdien gezien als een van de grootste inlichtingenblunders uit de geschiedenis. In het standaardwerk Pearl Harbor: warning and decision uit 1962 beschrijft Roberta Wohlstetter het fenomeen van de menselijke neiging om vooral informatie op te nemen die de eigen opvattingen bevestigt. Die eigenschap wordt volgens haar als een belangrijke belemmering gezien om tijdig waarschuwingssignalen te onderkennen. Met de grote hoeveelheid aan `elektronische intelligence' wordt dat gevaar alleen maar groter. De gigantische toename van geavanceerde afluister- en signaleringsapparatuur heeft weliswaar voor een scala aan nieuwe bronnen gezorgd, maar ook een gecompliceerde informatieketen geschapen. Het juiste signaal moet worden opgepikt, het moet worden geïnterpreteerd en geanalyseerd en vervolgens naar de juiste personen of diensten worden doorgesluisd.

Daar zit allemaal tijd tussen. Tijd waarin fouten kunnen worden gemaakt.

Inmiddels staat vast dat er precies in zo'n informationtrail rond de daders van de aanslagen op het WTC en het Pentagon iets mis is gegaan. Twee van hen stonden nota bene op een zogenoemde `watchlist' van de CIA, een lijst met gegevens van personen die de inlichtingendienst zoekt. Ze mogen het land niet in, óf juist wel: om geobserveerd te worden. De namen van de twee kapers waren doorgegeven aan de immigratiedienst, die er niets mee kon omdat de mannen al binnen de landsgrenzen bleken te zijn. Vervolgens kwam de informatie bij de FBI terecht, die op zoek ging naar de heren.

Te laat.

Traagheid, onderlinge rivaliteit, belangentegenstellingen en cultuurverschillen. Het zijn allemaal kenmerken die typerend zijn voor grote inlichtingenapparaten. In de VS, dat een zeer gedecentraliseerd bestuurssysteem kent, gelden ze des te meer. Ondanks de vele coördinatiecentra tussen de tientallen diensten met hun eigen regionale verantwoordelijkheden zijn de beruchte turf wars (vechten om je grondgebied) nog altijd niet uitgebannen. Daarnaast wordt er in de inlichtingenliteratuur nóg een gevaar gesignaleerd. Het komt vaak terug en wordt

Vervolg op pagina Z2 (28)

Verstomde spieders

Vervolg van pagina Z1 (27)

regelmatig genoemd als het grootste risico.

Bureaucratie.

Grote overheidsorganisaties drijven op het rondpompen van papier, posities en risicomijdend gedrag. Maar inlichtingendiensten vinden hun succes juist in het roeien tegen de heersende cultuur. Niet voor niets is het motto van de BVD `Per undas adversas' (tegen de stroom in). Hoe groter de dienst wordt, hoe meer bureaucratie, hoe minder snel en tegendraads. Het leidt tot beroepsziekte nummer één van het inlichtingenapparaat, waarvoor de Amerikanen de treffende term `cooking the books' hebben uitgevonden: geef de minister datgene wat hij verwacht.

Bureaucratie, cultuurverschillen, traagheid: al deze factoren hebben ervoor gezorgd dat het risico van het moslimextremisme is onderschat, vermoedt de Nederlandse criminoloog dr. Peter Klerks, die veel onderzoek deed naar terrorisme en inlichtingendiensten. Terwijl de signalen er wel degelijk waren: ,,Lees de processtukken maar eens na van de rechtszaak rond de aanslagen op de Amerikaanse ambassades in Kenia en Tanzania in 1998. Daar staan zo veel aanwijzingen voor inlichtingendiensten in, dat het achteraf onbegrijpelijk is dat ze niet veel fanatieker met dit aspect aan de slag zijn gegaan.''

Inderdaad zijn die aanwijzingen legio. Er komen talloze namen boven water, afgetapte telefoongesprekken, informatie over het verkrijgen van explosieven en nota bene de speciale belangstelling van leden uit het Bin Laden-netwerk voor vliegscholen. Het veiligheidsapparaat ging er mee aan de slag, maar niet goed genoeg. Ook Klerks ziet het langs elkaar heenwerken van diverse diensten en de overvloed aan informatie als belangrijke factoren voor het `missen' van 11 september: ,,Achteraf kan je constateren dat ze te weinig elementen hebben gecombineerd. Zo zijn ze wel bij allerlei vliegscholen gaan kijken, maar hebben ze blijkbaar geen crosschecks gemaakt met verdachte personen.''

Toch is het meest fundamentele gebrek volgens hem iets anders: ,,Dat is de constatering dat de Amerikanen zich niet echt hebben verdiept in de vraag: `Why do they hate us?' Ze kunnen zich heel moeilijk verplaatsen in de wereld van het moslimfundamentalisme. Mede daardoor zijn ze met hun intelligence nooit in het hart van die beweging doorgedrongen. Daardoor kregen ze op het juiste moment ook geen gerichte signalen.''

Het geeft een extra complicatie. Los van het juist analyseren van gegevens, is het überhaupt verkrijgen van informatie uit de gesloten fundamentalistische moslimwereld een groot probleem. Reuel Marc Gerecht, voormalig CIA-officier in het Midden-Oosten, onderstreept dat. Hij schreef onlangs in de Christian Science Monitor dat de meeste van zijn oud-collega's in die regio ,,witteboordenbureaucraten met schaduwbaantjes op ambassades zijn die zich meestal niet hebben verdiept in de cultuur waarin ze leven''. Daarnaast heeft de CIA met de opkomst van de elektronische hulpmiddelen `SIGINT' (signals intelligence) en `HUMINT' (human intelligence) het menselijke `handwerk' van agenten en informanten schromelijk verwaarloosd. Voor de dienst is het bovendien, aldus Gerecht, zeer moeilijk om te penetreren in fundamentalistische groeperingen in Afghanistan of Pakistan. Zelfs al zou je een agent kunnen rekruteren die afkomstig is uit de regio en de taal spreekt, dan nog is het bijna ondoenlijk om onopvallend en undercover in deze kleine gesloten gemeenschappen te werken, aldus Gerecht.

Loterij

Paradoxaal genoeg hebben de kritische geluiden en analyses over 11 september het inlichtingenapparaat geen windeieren gelegd. Neem nou het rapport van de permanente commissie voor inlichtingenzaken van het Huis van Afgevaardigden, dat vorige week woensdag werd uitgebracht. Het moet voor de ,,Intelligence Community'', zoals ze steeds genoemd wordt, lezen als de uitslag van een mooie prijs in een loterij. Uiteraard worden er kritische noten gekraakt, maar de beschuldigende vinger gaat toch voornamelijk naar de regering ,,die de betekenis van de nieuwe bedreigingen voor onze nationale veiligheid niet begreep, noch wilde beseffen''. En er komt steeds één woord terug.

Cultuurrevolutie.

Zo'n radicale ommezwaai heeft het inlichtingenland nodig, en wel heel snel, zo vindt de commissie, die de regering ,,smeekt'' meer geld voor de sector ter beschikking te stellen. Het rapport wemelt verder van de wensen: de inlichtingendiensten moeten beter samenwerken, er moet meer aandacht voor HUMINT komen, er moeten meer taalexperts worden aangetrokken en wetgeving en richtlijnen moeten worden versoepeld. Al die zaken zijn inmiddels vervat in een – geheim – wetsontwerp, dat deze week is ingediend. De voorstellen hebben een urgentie, zo stelt de begeleidende brief ,,zoals nooit eerder in de geschiedenis van ons land''.

Het is koren op de molen van de mensen die vinden dat de veiligheidsdiensten de afgelopen decennia te veel zijn beknot in bevoegdheden en financiële middelen. Een van hen, oud-CIA officier Gene Poteat, tegenwoordig directeur van de Association of Former Intelligence Officers (AFIO), constateerde verbitterd in het blad Insight: ,,De handen van de intelligence community zijn gebonden na de jaren zeventig, waarin de Church-commissie en de Pike-commissie ons hebben uitgekleed. Sindsdien hebben criticasters altijd de volgende strategie gevolgd: verzwak de diensten en beschuldig ze.''

Poteat noemt daarbij twee belangrijke commissies die zowel de CIA, maar ook de FBI, zware tol hebben laten betalen voor hun activiteiten in de recente historie. Ze werden ingesteld nadat diverse `vuile oorlogen' van deze diensten tot grote publieke verontwaardiging hadden geleid. Wat de CIA betreft zijn de voorbeelden niet aan te slepen: moordplannen voor Fidel Castro, dubieuze activiteiten in Midden-Amerika, samenspanningen met de drugsmaffia in Haïti en Panama en uiteraard het Iran-Contrasschandaal, waarbij geld uit wapenleveranties aan Iran werd gebruikt om de contras in Nicaragua te steunen. Maar ook de FBI had haar eigen smetten. Ze infiltreerde in de jaren zestig en zeventig in de Vietnam-beweging, de American Indian Movement en in communistische bewegingen. Het leidde allemaal tot diverse commissies en regelgeving die de bevoegdheden van de organisaties aan banden legden. In 1995 kreeg de CIA nog beperkingen opgelegd voor het gebruik van informanten. Die moeten op de helling, stelt het Huis van Afgevaardigden nu: ,,Ze hebben een negatieve impact gehad op het werven van bronnen tegen terroristische organisaties.''

Het gaat dus snel met die ,,cultuurrevolutie''. En dat herbergt risico's, stelt Klerks. Hij noemt bijvoorbeeld aantasting van de privacy, van oudsher een gevoelig punt in Amerika: ,,Er is daar een scherpe controle op een vrije elektronische communicatie, maar je voelt de druk nu stijgen om veiligheidsdiensten meer bevoegdheden te geven om e-mails te lezen.''

Amerika staat volgens hem voor enkele wezenlijke afwegingen: ,,Het klinkt wat zwaar, maar de gevolgen van 11 september zijn in zekere zin een test voor de kwaliteit van het democratische systeem in de VS.'' Het weggeven en weer terughalen van verantwoordelijkheden hoort volgens hem bij de levenscyclus van een veiligheidsdienst. ,,Maar welke checks and balances blijven overeind? Bush zei het zelf: wie niet vóór ons is, is tegen ons. Voor je het weet zit je in de jaren zeventig toen anti-Vietnamdemonstranten door de FBI als `de vijand' werden gezien. Zelfs nu zie je al de beweging dat bijvoorbeeld antiglobalisten ineens in het hokje van terroristen worden gezet. Of dat mensen met een tulband of Arabisch uiterlijk meer in de gaten gehouden gaan worden dan anderen. Dat er een idee van een vijfde colonne ontstaat: `ze' zijn onder ons. Dat is echt risicovol.''

Standaardgrap

Daarmee is het eind van de lijn bereikt: de controle op de inlichtingendiensten. Wie houdt er toezicht op dit soort organisaties met brede bevoegdheden? Wie stelt vast of ze eigenlijk wel alles vertellen? Binnen het veiligheidsapparaat gaat daarover een standaardgrap: de beste manier om een inlichtingendienst in de gaten te houden, is er een inlichtingendienst voor oprichten. Het tendeert naar het Franse systeem, waar vijf verschillende diensten, naast hun gewone werk, ook elkaar in de gaten houden. Klerks erkent het toezichtprobleem, maar wijst er tegelijkertijd op dat de controlestructuren in de VS behoorlijk stevig zijn: ,,Het gaat daar wel wat verder dan een besloten bijeenkomst van fractievoorzitters die eens in het half jaar wordt ingelicht. Er zijn vele commissies, de Senaat en het Huis van Afgevaardigden hebben veel competenties en er is een veel opener documentenstroom. Maar het is waar: hoe meer armslag de inlichtingendienst krijgt, hoe moeilijker de controle wordt.''

Hoe dan ook: het Amerikaanse inlichtingenapparaat zal drastisch worden versterkt. Met geld, bevoegdheden en een hechtere samenwerking tussen CIA en FBI. Dat is een ontwikkeling die trouwens al sinds de jaren negentig in gang werd gezet en waarvan de huidige CIA-chef Tenet, destijds onderdirecteur, een van de geestelijke vaders was. Dat samenspel heeft de afgelopen jaren successen opgeleverd: het opbrengen van de daders van de aanslag op het WTC in 1993, de arrestatie van diverse terroristen en het blootleggen van het Bin Laden-netwerk na de aanslagen op de Amerikaanse ambassades in 1998. Ook in het lopende onderzoek naar de achtergronden van de negentien kapers rond de aanslagen van 11 september is er nauwe samenwerking en komen er gestaag meer feiten boven water. Maar elk nieuw feit in dàt onderzoek blijft herinneren aan het gebrek aan ingrijpen vóór 11 september 2001. Zoals dat zal gelden voor de hele `cultuurrevolutie' binnen de veiligheidsdiensten. Het is een erfenis die het Amerikaanse inlichtingenapparaat zal blijven meetorsen: het falende tekort aan alertheid op een moment toen het het hardst nodig bleek.