Grondwet doet te gemakkelijk over oorlog

Toepassing van artikel 100 van de Grondwet kan ertoe leiden dat Nederland sneller in oorlog raakt dan de bedoeling is. Dat moet dringend veranderen, meent Jan Drentje.

Als de NAVO op basis van het inroepen van artikel 5 militair optreedt tegen het Talibaan-regime, is de NAVO dan in oorlog met Afghanistan? Premier Kok heeft zijn weinig verhelderende uitspraak dat ook Nederland in oorlog is, weliswaar geretoucheerd door te verklaren dat Nederland deelneemt aan de strijd tegen het terrorisme, maar het is de vraag wat daarvan constitutioneel de betekenis is. Met het begrip oorlogsverklaring dient voorzichtig te worden omgegaan, zoals terecht door Alis Koekkoek (NRC Handelsblad, 19 september) is betoogd. De constitutionele regels hiervoor een in verenigde vergadering van Eerste en Tweede Kamer te nemen besluit zijn niet voor niets zo strikt. Democratische besluitvorming over oorlog, waarbij in alle openbaarheid doel en middelen tegen elkaar moeten worden afgewogen, heeft een heilzame vertragende uitwerking op de op zichzelf vaak begrijpelijke wens van de uitvoerende macht in een crisissituatie voortvarend op te treden.

Ten aanzien van eventuele oorlogsverklaringen gaf het NAVO-verdrag tot voor kort geen problemen. Het was gebaseerd op een strikt defensief beginsel, waar de bepaling van onderlinge bijstand in artikel 5 logisch uit voortvloeit. Artikel 5 impliceerde een gemeenschappelijke oorlogsverklaring aan de agressor. Het NAVO-verdrag is principieel niet-supranationaal van karakter. Het veronderstelt democratische verantwoording en controle van het handelen van de regeringen door de nationale parlementen. Het staat Paul Rosenmöller (NRC Handelsblad, 24 september) dan ook volkomen vrij in de parlementaire discussie voorafgaand aan eventuele gevechtshandelingen om een omschrijving van het mandaat voor het optreden van de regering in NAVO-verband te vragen, zeker nu er voldoende tijd voor overleg is. Ook kan het handelen van de regering achteraf worden afgekeurd.

Interessanter is de vraag of in het geval van een aanval van de NAVO op bijvoorbeeld het Talibaan-regime in Afghanistan niet een formele oorlogsverklaring noodzakelijk is. In dit opzicht maakt Eimert van Middelkoop in zijn reactie op Rosenmöller (NRC Handelsblad, 25 september) de mist der termen nog dikker door te stellen dat wij niet zozeer ,,in oorlog zijn'' maar met de VS ,,in verdediging'', alsof er geen defensieve oorlogen bestaan. De neiging tot ontwijken van het begrip `oorlog' hangt samen met het recentelijk gewijzigde NAVO-verdrag waarin een algemene, niet per se defensieve doelstelling van handhaving van vrede en veiligheid in de Euro-Atlantische regio is geformuleerd. NAVO-acties die strikt op terroristische groepen zijn gericht passen binnen deze doelstelling. De NAVO-acties tegen Servië werden ook hiermee gelegitimeerd, hoewel op het moment van de bombardementen het nieuwe NAVO-statuut formeel nog niet in werking was getreden en er dus strikt genomen van oorlogshandelingen zonder voorafgaande toestemming van de Staten-Generaal sprake was.

Bij de acties tegen Servië werd het woord oorlog dan ook zorgvuldig vermeden. De bombardementen werden humanitaire acties genoemd die met de vermeende massamoord op de Kosovaren werden gelegitimeerd. De Verenigde Naties stonden buiten spel. De Serviërs vatten de NAVO-acties overigens wel degelijk als een oorlog tegen hun land op.

Offensieve militaire acties zonder oorlogsverklaring buiten de VN om konden tot voor kort niet in het kader van de Nederlandse constitutie worden verantwoord. Nu kan dat onder het nieuwe artikel 100 wel, waarbij de regering echter de mogelijkheid heeft in geval van acties ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde bij dwingende redenen het parlement pas achteraf in te lichten. Zeker bij voorgenomen gevechtshandelingen zijn die dwingende redenen er al snel, zoals in de huidige crisis blijkt. Artikel 100 bepaalt verder niet in welk kader eventuele militaire acties ten behoeve van de internationale rechtsorde moeten worden opgevat.

In VN-verband bestond deze mogelijkheid er rechtens echter al langer, zodat het nieuwe artikel vooral de deur openzet voor offensief optreden met defensieve bedoelingen weliswaar in NAVO-verband, waarbij de, ook constitutioneel, zwaar belaste term oorlog vermeden kan worden. Gerichte NAVO-acties tegen terroristische cellen vallen daarom inhoudelijk, ook al is de onderlinge samenwerking op artikel 5 van het NAVO-verdrag gebaseerd, onder artikel 100 van de Nederlandse grondwet, of de regering moet zich in oorlog verklaren. Een derde weg is er constitutioneel niet.

Het is op zichzelf genomen overigens nog maar de vraag of de fragiele ontwikkeling van de internationale rechtsorde met het oprekken van het NAVO-verdrag en mutatis mutandis onze constitutie is gediend. De NAVO opereert nu eenmaal in het kielzog van de machtigste partij, de VS, waarvan de buitenlandse politiek hoe goed bedoeld ook door velen in de wereld niet vanzelfsprekend met recht en gerechtigheid wordt geassocieerd.

Door de NAVO als een effectiever alternatief voor VN-achtig optreden in de wereld te gebruiken, wordt niet alleen de positie van de VN uitgehold of geïdentificeerd met de VS maar verliest het begrip `acties ten behoeve van de handhaving van de internationale rechtsorde' op den duur aan betekenis, omdat het te gemakkelijk als een eufemisme voor westerse machtspolitiek kan worden opgevat. Daar is uiteindelijke het historisch moeizame proces van de acceptatie van internationale rechtsregels niet bij gebaat. Bovendien is het nu eenmaal zo, dat gevechtshandelingen vrijwel altijd met een mooi doel worden gelegitimeerd. Oorlog voeren om de wereld veilig en democratisch te maken of te houden is misschien loffelijk, maar het blijft een vorm van oorlog en wordt door de tegenstander ook zo ervaren. Gelukkig hebben de Serviërs geen aanslagen in Europa gepleegd, maar uitgesloten kunnen en konden dergelijke reacties in oorlogssituaties natuurlijk nooit.

Eufemistisch en retorisch taalgebruik ondergraaft de rechtsstaat en de democratie. Ten aanzien van het reële gevaar van oorlogsvoering ontstaat bij de burgers een irreëel gevoel van veiligheid. Tegen zwakke tegenstanders kan de NAVO ogenschijnlijk zonder gevaar voor eigen burgers zijn superieure militaire technologie bij `acties' inzetten, waardoor de illusie van een technocratische handhaving van de internationale rechtsorde ontstaat.

De uitvoerende macht kan zich dit permitteren zolang er niet te veel slachtoffers aan eigen kant vallen en het geweld alleen op televisie zichtbaar is. De zwakke partij heeft, zoals we nu weten, echter ook andere mogelijkheden om oorlog te voeren of wraak te nemen.

Amerikaanse militaire acties tegen het terrorisme zijn op zichzelf een legitieme vorm van zelfverdediging en worden met een krachtig beroep op de elementaire waarden van recht en democratie gelegitimeerd. In het kader van artikel 5 van het NAVO-verdrag is Nederlandse steun aan Amerika vanzelfsprekend, zolang er een Kamermeerderheid is die dit optreden steunt en er geen oorlogsverklaring vereist is.

Waar, zodra deze boze droom voorbij is, dringend in Nederland over gesproken moet worden, is de vraag of artikel 100 niet een ongewenst constitutioneel avontuur is, dat om de term oorlog te vermijden, deze onbedoeld dichterbij brengt dan ons lief is. Het begrip oorlog scherpt de geesten en verheldert verantwoordelijkheden, risico's en plichten. Van de vrijwel geruisloos doorgevoerde grondwetswijzigingen in verband met het nieuwe NAVO-statuut, waaronder artikel 100, zijn de meeste kiezers pas nu het erop aankomt op de hoogte geraakt. Het is een slechte gewoonte dit soort majeure veranderingen in ons staatsbestel vrijwel zonder enige vorm van publieke discussie door te voeren.

Jan Drentje is historicus.