Meer openbaarheid is een zaak van gezond verstand

De overheid moet veel opener worden, luidt de centrale boodschap van de commissie-Wallage die deze week advies uitbracht over overheidscommunicatie waar een half miljard gulden meer aan moet worden uitgegeven. Maar voor meer openbaarheid is vooral gezond verstand nodig, meent Marja Wagenaar.

De overheid moet veel opener worden. Liefst door zoveel mogelijk stukken op internet te plaatsen. Met burgers moet veel meer worden gecommuniceerd, via alle mogelijke kanalen. Dat is de hoofdboodschap van de commissie-Wallage die deze week advies uitbracht over de toekomst van de overheidscommunicatie. Actieve openbaarheid in plaats van passieve openbaarheid, zo luidt het devies. Hoewel de burgers in alle soorten, maten en diversiteit door Wallage c.s. worden omarmd, staat in het rapport het beter communiceren van de overheid centraal. Daarmee heeft het advies vooral een instrumenteel karakter gekregen en wijkt Wallage dan ook belangrijk af van zijn illustere voorgangers op dit gebied, die ook leiding gaven aan commissies die nieuwe wegen voor de overheidscommunicatie uitstippelden: Van Heuven Goedhart (1946) en Biesheuvel (1970).

Zowel Van Heuven Goedhart als Biesheuvel gingen niet uit van het beter moeten functioneren van de overheid, maar van het beter functioneren van de democratie. Het daarmee samenhangende en zich in de naoorlogse verhoudingen ontwikkelende evenwicht tussen elkaar tegenwerkende krachten (burgers, bestuur en pers) stond centraal in hun analyses en aanbevelingen. Bij Van Heuven Goedhart, zelf hoofdredacteur van verzetskrant Het Parool, ging het er vooral om dat propaganda van overheidswege uit den boze moest zijn. Overheidsvoorlichting moest vooral feitelijk van aard zijn. Men mocht verklaren en toelichten en daarmee hield het op. De lessen van de Duitse propagandamachine en het gebrek aan een vrije pers lagen nog vers in het geheugen. Die pers moest nu alle ruimte krijgen en het informeren van burgers moest dan ook daaraan worden overgelaten.

De politicus Biesheuvel ging door waar Van Heuven Goedhart was gestopt. De democratiseringsgolf van de jaren zestig had een roep om meer openheid doen ontstaan. Aan verklaren en toelichten voegde Biesheuvel dan ook het uitgangspunt openbaren toe. Aan het rapport was een voorontwerp van een Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) toegevoegd om dat recht op openbaarheid voor burgers verder vorm te geven. Toch duurde het maar liefst tien jaar voordat de WOB in 1980 uiteindelijk als wet werd ingevoerd. Deze vertraging was geheel te wijten aan het georganiseerde ambtelijke verzet van de verzamelde secretarissen-generaal van de verschillende departementen die niets van de nieuwe openheid wilden weten.

Zowel Van Heuven Goedhart als Biesheuvel gingen vooral uit van de versterking van de positie van de krachten in een democratie die het gezag controleren en tegenwerken. Wallage wil meer actieve openheid. Maar naar de vormgeving van die openheid is Wallage vergeten te kijken. Dat is een gemiste kans. De zuiverheid van democratische verhoudingen staat of valt immers met de wijze waarop aan openbaarheid vorm wordt gegeven. Openbaarheid als rechtsbeginsel staat daarbij tegenover openbaarheid als instrument. In dat laatste geval vervult openbaarheid vooral een legitimatiefunctie, al dan niet ingegeven door politiek of ambtelijk opportunisme.

Het is juist deze vorm van openbaarheid die de afgelopen jaren een grote vlucht heeft genomen. Dieptepunt daarbij vormt de brief die het ministerie van Verkeer en Waterstaat vorig jaar naar de Tweede Kamer stuurde met een beschrijving van de gang van zaken rondom de toen zojuist gehouden UMTS-veiling. Uit eigen onderzoek van de Kamer bleek later dat het departement zich bij het opstellen van die brief heeft laten adviseren door een pr-adviesbureau. Dit bureau adviseerde `binnen de grenzen van eerlijkheid' op een aantal punten een beeld neer te zetten van een gedegen voorbereiding van de veiling. Pijnlijk was dat achteraf het juist diezelfde punten bleken te zijn op de voorbereiding waarvan in het onafhankelijk onderzoek van de Tweede Kamer de meeste kritiek bestond.

Werkelijk van belang is dat feitelijke informatie veel eerder en veel actiever aan burgers wordt aangeboden. Internet vormt juist daarvoor een zeer geschikt medium. Maar niet iedereen kan of wil internet gebruiken. De uitdaging ligt er vooral in om ook aan deze groepen handzame en toch feitelijke en begrijpelijke informatie te doen toekomen, die niet van tevoren door pr-bureaus is ingekleurd. Dat luistert eens te meer zeer nauw nu Wallage aanbeveelt om ook informatie waarover de politieke besluitvorming nog niet is afgerond naar buiten te brengen.

Vragen en opmerkingen van burgers zullen ook gemakkelijker hun weg moeten vinden naar de overheid. Dat vraagt om te beginnen een heel andere organisatie van de overheid. Dat je met een vraag over de veiligheid van het eten van kippenbouten soms bij Landbouw en een andere keer weer bij Volksgezondheid moet zijn, is lastig uit te leggen. Bovendien vereist het een andere cultuur in overheidsorganisaties: van aanbodgericht naar vraag-en aanbodgericht. Tot nu toe is het de ministeries van Algemene Zaken en Binnenlandse Zaken niet gelukt om een adres voor de centrale overheid te maken waar mensen met vragen terecht kunnen. Telefonische en schriftelijke vragenstellers kunnen terecht bij Postbus 51, elektronische geïnteresseerden kunnen naar de website van de overheid: www.overheid.nl. Maar ook naar de website van Postbus 51: www.postbus51.nl. Voor de niet-geoefende cybersurfer schept dat verwarring. Hier winnen de bureaucratische tegenstellingen het nog steeds van de gedachte dat de burger simpelweg op een plek terecht moet kunnen.

De commissie-Wallage vindt dat een half miljard meer moet worden uitgegeven aan overheidscommunicatie. Dat geld moet vooral worden besteed aan meer communicatie met burgers, aan een goede regeringswebsite, het digitaal maken van alle papieren informatie en aan een pro-actief mediabeleid waarbij voorlichters 24 uur per dag en zeven dagen per week in touw zijn. Deze aanbeveling is nogal plompverloren waar tegelijkertijd wordt geconstateerd dat het volstrekt onduidelijk is welke bedragen nu met overheidscommunicatie zijn gemoeid.

Meer geld zet bovendien de deur open voor meer kleuring. Of dat nu door pr-bureaus wordt gedaan of overactieve voorlichters: openbaarheid als rechtsbeginsel legt het dan al snel af tegen openbaarheid vanuit opportunisme. Daar kunnen politiek en ambtenarij mee zijn gebaat, de vraag is wat burgers en pers daaraan hebben. Louter meer communiceren zonder naar de vorm te kijken zet het democratische evenwicht op de tocht. Waar Biesheuvel de verzamelde ambtenarij tegen zich in het harnas wist te jagen door de versterking van het democratisch evenwicht centraal te stellen, geeft Wallage ze al bij voorbaat een grote zak met geld cadeau. Het laat zich raden wie dan het nakijken heeft.

Meer openbaarheid is vooral gediend met het fatsoenlijk en tijdig te woord staan van burgers met doodgewone vragen. Bij voorkeur zonder ambtelijk jargon. Meer openbaarheid is ook gediend met het op internet plaatsen van alle mogelijke feitelijke informatie die bij overheden beschikbaar is. Dat kan trouwens met een paar handelingen op de computer. Voor dat alles is dan ook geen half miljard gulden nodig, maar vooral gezond verstand, een dienstbare en open instelling en een goed gevoel voor democratische verhoudingen.

Dr. M. Wagenaar is lid van de Tweede Kamer en maakt deel uit van de PvdA-fractie. Haar proefschrift ging over de Rijksvoorlichtingsdienst.