ESF-affaire is symptomatisch voor bestuurlijke chaos

PvdA-fractieleider en oud-minister van Sociale Zaken Ad Melkert heeft niet de aanzet gegeven tot oneigenlijk gebruik van ESF-gelden, concludeert onderzoeker Koning. Te vrezen valt dat met deze conclusie velen de zaak als afgedaan beschouwen. En dat terwijl de ESF-affaire bepaald niet op zichzelf staat, meent Wim Derksen.

Zoals zo vaak in Den Haag ging het vooral over de poppetjes. Bij het onderzoek naar de ESF-gelden ging het niet meer om de bestrijding van langdurige werkloosheid, maar om het politieke leven van Ad Melkert. Voor velen gold slechts één vraag: zou Melkert door de ESF-affaire zozeer worden besmet dat een succesvolle opvolging van Wim Kok op voorhand onmogelijk werd? Zo werd een groot probleem verengd tot de toekomst van één man, die daarvan zelf overigens niet alleen nadeel ondervond. Een affaire biedt ook de mogelijkheid om daaruit gesterkt naar voren te komen.

Koning ontkent stellig dat Melkert zelf de aanzet heeft gegeven tot oneigenlijk gebruik van ESF-gelden. Daarmee is voor Melkert de angel uit het debat gehaald. Dat hij met (vele) anderen politiek verantwoordelijk is geweest voor het gebrekkige toezicht op de besteding van de ESF-gelden, wordt ook door hemzelf niet ontkend. Tegelijkertijd mag Melkert erop wijzen veel te hebben gedaan om dit gebrekkige toezicht te verbeteren. De media zullen derhalve (tenzij nog andere lijken uit een andere kast komen) besluiten om de affaire `ESF' als afgedaan te beschouwen.

Het zou wel zeer te betreuren zijn als van het rapport-Koning geen andere signalen uitgaan. De ESF-affaire staat immers niet op zichzelf. Het laat zich lezen als Deel III van de trilogie over bestuurlijk Nederland anno 2001 (Enschede, Volendam, ESF). Deze trilogie laat één ding heel goed zien: er gaapt een geweldige kloof tussen de Haagse tekentafels en de bestuurlijke werkelijkheid. In dat verband is het veel interessanter om te bezien welke ontwikkelingen en factoren verantwoordelijk zijn voor de bestuurlijke chaos die inmiddels op tal van plaatsen is ontstaan dan welke personen daarvoor in het openbaar moeten worden afgerekend. Ik noem er zes.

Ten eerste wordt het tijd om de voordelen van het poldermodel ernstig te relativeren. Nederland heeft internationaal enige faam weten te verwerven met de samenwerking tussen overheid en sociale partners. Dat is niet ten onrechte. Deze samenwerking heeft vele eventuele arbeidsconflicten in de kiem gesmoord en heeft daarmee een bijdrage geleverd aan de economische groei. Aan de andere kant heeft het poldermodel ook geleid tot een grote verwarring van verantwoordelijkheden. De mislukte tripartite aansturing van de arbeidsvoorziening (door overheid, werknemers en werkgevers) is daarvan een treffend voorbeeld. En het is dit onduidelijk geleide conglomeraat dat centraal staat in de ESF-ellende. Dat de vakbonden achteraf de schuld opzichtig hebben proberen te verleggen naar de overheid, maakt het succes van het poldermodel er niet groter op.

Ten tweede hebben we in de jaren '90 de gevolgen ondervonden van ondoordachte pogingen om de uitvoering van beleid `op afstand te plaatsen'. Dit ging zowel onder de vlag van verzelfstandiging als van decentralisatie. Ook daarvan is arbeidsvoorziening een goed voorbeeld. Een belangrijk deel van het beleid ter bestrijding van de langdurige werkloosheid werd overgelaten aan de arbeidsvoorziening. Bovendien werden de gemeenten nauw betrokken bij het bestuur van de (regionale) arbeidsvoorziening. Op zichzelf zijn er vaak goede argumenten voor verzelfstandiging en decentralisatie. Beide kunnen leiden tot een grotere betrokkenheid van de uitvoerders van het beleid. Voorwaarde is wel dat de minister verantwoordelijk blijft voor de politieke lijn en dat de verzelfstandigde organisatie verantwoordelijk wordt gehouden voor haar resultaten. Vaak is bij verzelfstandiging vergeten daarin te voorzien. In dat opzicht was de bezuiniging op de arbeidsvoorziening van Melkert een logische (maar helaas zeldzame) conclusie naar aanleiding van het disfunctioneren van deze organisatie.

Ten derde blijft het toezicht op de uitvoering van beleid vaak onder de maat. Dat geldt niet alleen voor de arbeidsvoorziening, maar ook voor de inspectie voor de brandveiligheid. Toezicht is belangrijker naarmate de uitvoering op grotere afstand van de minister is geplaatst. Storend is dan ook dat vaak de omgekeerde weg is bewandeld: eerst de uitvoering van beleid uit handen geven en pas daarna gaan nadenken over effectief toezicht. Daarbij hebben bestuurskundigen voor extra verwarring gezorgd door veel nadruk te leggen op `zelf-toezicht' en wat dies meer zij. Natuurlijk is dat allemaal quatsch: toezicht hoort onafhankelijk te zijn van degene op wie wordt toegezien. En de minister hoort uiteindelijk zijn politieke verantwoordelijkheid voor een effectief toezicht te kunnen waarmaken.

Ten vierde zijn de bestuurlijke verhoudingen in de praktijk verregaand gehorizontaliseerd. Hiërarchie is geen vanzelfsprekendheid meer in het openbaar bestuur. Hoezeer bestuursorganen formeel nog ondergeschikt aan elkaar mogen zijn, in de praktijk zijn ze vooral van elkaar afhankelijk en gaan ze op voet van gelijkheid met elkaar om. Dat treft ook de minister. Met deze ontwikkeling is op zichzelf weinig mis. Zij past ook bij een bestuurlijke cultuur waarin mondigheid een groot goed is geworden. Voorwaarde is wel, nogmaals, dat de verantwoordelijkheden van alle organen helder worden toegedeeld. Wie feitelijk de macht heeft, moet daarop ook kunnen worden aangesproken en worden afgerekend.

Ten vijfde is de arbeidsvoorziening een droevig slachtoffer van de neiging van de politiek om de ene `stelselwijziging' door de andere te laten volgen. De tripartite aansturing van de arbeidsvoorziening was in 1990 nog gloednieuw. In 1995 werd alweer aan een geheel nieuw stelsel gewerkt en daarna volgden al weer andere modellen. Het is symptomatisch voor de politiek: een nieuwe organisatie krijgt geen tijd om zich te `zetten' en om zich geleidelijk waar te maken. Bovendien moet altijd alles anders, waardoor nauwelijks van positieve ervaringen uit het verleden wordt geprofiteerd. Toegegeven, een organische ontwikkeling van stelsels oogt minder spectaculair, maar zij is wel zo verstandig.

Ten zesde heeft Den Haag in het afgelopen decennium moeten leren omgaan met het nieuwe fenomeen dat `Brussel' heet. Te lang is meewarig gesproken over de bureaucratie van Europa, te lang is het geld uit Brussel ook als `ons geld' gezien (wat we aan Brussel bijdroegen, moesten we ook weer terugkrijgen). In dat opzicht leefden we nog op een bestuurlijk eiland, met zijn eigen regels en gebruiken. Daarin paste het goed om Brussels geld voor eigen doelstellingen aan te wenden. Aan die laatste gewoonte zal niet `Koning', maar de eindafrekening uit Brussel een einde maken.

Prof.dr. W. Derksen is hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.